I. LE DOMAINE PUBLIC MARITIME La consistance Les dispositions fixant la procédure de délimitation du rivage de la mer ne portent pas, par elles-mêmes, atteinte au droit de propriété des riverains (2). En tout état de cause, la délimitation du domaine public maritime naturel ne résulte pas de décisions ayant une incidence sur l'environnement, ainsi le moyen tiré de la violation de la Charte de l'environnement pour contester une telle délimitation est inopérant (3). Dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie, le juge administratif est compétent pour apprécier la consistance du domaine public maritime (4). Il peut fonder sa conviction sur des photographies (5) et sur un rapport d'expertise (6). Les biens situés aux Antilles françaises dans la zone des cinquante pas géométriques, y compris ceux réalisés par la main de l'homme, sont incorporés au domaine public maritime, mais ce n'est pas le cas pour des pontons construits sur le domaine public immergé (7) ; notons toutefois que les terrains ayant fait l'objet d'une vente sont exclus de cette zone (8). Avant que le Code général de la propriété des personnes publiques ne consacre le principe selon lequel tous les lais et relais de la mer appartenant à l'État font partie du domaine public quelle que soit la période de leur formation (9), il était admis par la jurisprudence qu'ils étaient incorporés dans ledit domaine lors de l'octroi d'une concession de plage (10). À propos des ports, il a été jugé qu'un portique incorporé à l'outillage public était protégé par la police de la grande voirie, c'est-à-dire qu'il faisait partie du domaine public (11). L'aménagement d'une promenade publique ne fait pas perdre au terrain d'assiette sa nature de domaine public maritime naturel (12). L'occupation Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose qu'une autorisation d'occupation du domaine public maritime soit accordée sous une forme écrite, une telle autorisation devant revêtir cependant un caractère exprès (13). Si une autorisation annuelle d'occupation du domaine public maritime constitue une situation distincte de l'autorisation pluriannuelle d'occupation, il ne faut pas que les occupants concernés par la première hypothèse soient soumis à une contrainte manifestement disproportionnée par rapport au titulaire d'une autorisation pluriannuelle d'occupation (14). L'occupant du domaine public portuaire ne peut pas exercer une activité non autorisée par la convention d'occupation. En cas de non-respect de ce principe, la résiliation de l'autorisation domaniale ne constitue pas une sanction, mais la conséquence de la rupture de la convention (15). Le candidat évincé d'une mise en concurrence pour une concession d'exploitation de plage peut contester par un recours de plein contentieux la validité du contrat de délégation de service public conclu avec un autre candidat (16). Dans cette espèce, la cour a rappelé que la durée du contrat doit tenir compte de la nature de l'activité, de l'importance des investissements (17) et de la recherche de l'équilibre financier de l'exploitation de la concession de plage ; l'annulation de la concession n'implique pas nécessairement celles des sous-traités de concession. Le caractère précaire de toute autorisation d'occupation du domaine public constitue un principe fondamental de la domanialité publique (18), cependant si le retrait d'une autorisation d'occupation du domaine public maritime peut être prononcé pour un motif d'intérêt général, l'occupant doit être indemnisé pour le préjudice subi en l'absence de dispositions contraires de l'autorisation. En revanche, en cas de faute de sa part résultant du non-paiement d'une partie de la redevance domaniale, aucune indemnité n'est due à l'intéressé (19). La Cour de cassation semble admettre l'existence d'un fonds de commerce sur le domaine public maritime. En effet, tandis que la cour d'appel avait jugé qu'une entreprise implantée sur le domaine public d'un port de plaisance ne pouvait pas bénéficier du statut des baux commerciaux, en considérant que « sa situation dans la galerie marchande du port de Saint-Laurent-du-Var permet le ralliement de la clientèle puisqu'elle attire les personnes attachées à l'environnement maritime des lieux », la Haute Juridiction a cassé l'arrêt d'appel en reprochant aux magistrats du second degré de ne pas avoir recherché si la société en cause exploitait une clientèle attachée à l'activité de la pizzeria qui soit distincte de celle du port de plaisance (20). Cette décision est conforme à la célèbre jurisprudence société des steeple-chase de France (21). La police de la grande voirie L'infraction fréquemment constatée porte sur l'occupation sans titre du domaine public maritime, il peut s'agir de la réalisation d'enrochements (22), de la construction d'un restaurant (23), d'un ponton (24), ou du maintien en place non autorisé de navires (25). L'infraction est constituée même pour la pose d'éléments amovibles (26). La personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est, soit celle qui a commis ou pour le compte de laquelle a été commise l'action qui est à l'origine de l'infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l'objet qui a été la cause de l'infraction. Le fait pour une personne de ne pas contester l'acquisition d'un cabanon, alors qu'elle n'y habite pas, ne permet pas d'écarter la circonstance qu'elle en assure la garde (27). Le gérant d'une société exploitant des installations à usage de restaurant en litige, doit être regardé comme ayant la garde de ces installations (28). On relève également que la situation professionnelle d'une personne peut avoir une incidence sur l'existence d'une infraction. Ainsi, un marin pêcheur ayant perdu son statut de marin professionnel commet une infraction à la police de la grande voirie en maintenant son embarcation à un poste destiné aux marins professionnels, et ce, d'autant qu'en l'espèce il possédait un navire de plaisance (29). La condamnation à une peine d'amende et à remettre les lieux dans leur état d'origine doit être accompagnée de la condamnation à une astreinte afin d'inciter le contrevenant à exécuter la décision de justice le condamnant. à l'occasion de la liquidation provisoire d'une astreinte en vue de faire exécuter un jugement condamnant un occupant sans titre du domaine public maritime à démolir des ouvrages en situation irrégulière, le juge peut tenir compte des diligences faites par le contrevenant pour exécuter partiellement le jugement, et réduire le montant de l'astreinte (30). Toutefois, la juridiction administrative ne peut pas modifier le taux de l'astreinte définitive lors de sa liquidation (31). Le risque de liquidation judiciaire d'une entreprise en cas de condamnation à remettre les lieux en l'état ne constitue pas un motif d'intérêt général de nature à fonder un abandon ou une suspension des poursuites (32). Confirmant la jurisprudence adoptée en 1979 (33), la cour administrative d'appel de Marseille a jugé que les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues de poursuivre les infractions à la police de la grande voirie, sauf si d'autres intérêts généraux le justifient (34). Tandis que jusqu'à présent, la jurisprudence refusait d'appliquer l'abattement pour vétusté (35) au titre de la réparation d'un dommage occasionné à un ouvrage faisant partie du domaine public maritime et donnant lieu à une contravention de grande voirie, la cour administrative d'appel de Bordeaux considère pour sa part que la vétusté de l'ouvrage justifie la réduction du coût des réparations mises à la charge du contrevenant (36). La Cour de cassation considère pour sa part que la réparation d'un préjudice doit être intégrale, même si l'ouvrage concerné est implanté sur le domaine public maritime sous le régime d'une autorisation d'occupation temporaire (37). La délimitation transversale de la mer dans les cours d'eau La procédure de délimitation transversale de la mer dans les cours d'eau a pour effet de déterminer la ligne de partage entre le domaine public maritime et le domaine public fluvial. Elle permet également de définir la qualification des communes au regard du droit du littoral. Ainsi, la cour administrative d'appel de Nantes ayant constaté qu'une partie du territoire de la commune de Pont-Aven était située en aval de la limite transversale de la mer, a jugé (38) que cette collectivité devait pour l'intégralité de son territoire, être regardée comme « riveraine de la mer et des océans ». II. LE DOMAINE PUBLIC FLUVIAL Si la jurisprudence relative au domaine public fluvial est moins abondante que celle concernant le domaine public maritime, il faut constater avec satisfaction que, pour l'instant, seules les dispositions inhérentes à la navigation intérieure et au transport fluvial sont intégrées dans la partie réglementaire du Code des transports en application du décret n° 2013-253 du 25 mars 2013. La consistance La communauté d'agglomération du lac du Bourget a créé le « port des quatre chemins », qui n'était pas en communication directe avec le lac. L'établissement public a acquis auprès de propriétaires privés des terrains sur lequel il a aménagé un chenal d'accès au port sur le débouché contigu d'un cours d'eau non domanial. Le financement de l'opération a été assuré par une partie du produit de la vente préalable à environ cent cinquante particuliers de concessions d'emplacements, d'une durée illimitée, transmissibles et cessibles, le syndicat s'étant réservé par ailleurs une cinquantaine d'emplacements destinés à être loués à des particuliers. La cour administrative d'appel de Lyon, sur le fondement de l'article 2-1 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, devenu aujourd'hui l'article L. 2111-12 du Code général de la propriété des personnes publiques, relève que le classement dans le domaine public fluvial des collectivités territoriales ou de leurs groupements, est prononcé après enquête publique, par arrêté du préfet coordonnateur de bassin, après avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales sur le territoire desquelles se situe le domaine à classer, ainsi que du comité de bassin compétent. Aucune procédure de cette nature n'ayant été engagée, la cour estime (39) que le port ne fait pas partie du domaine public lacustre, et relève par ailleurs que « jusqu'à l'intervention des décisions attaquées, le financement de l'aménagement et de la gestion du port des quatre chemins avait été assuré substantiellement par les concessionnaires ; que l'accès à ce port était interdit à toute personne n'étant pas concessionnaire ou locataire d'un emplacement ; que dans ces conditions le port des quatre chemins n'était affecté ni directement à l'usage du public, ni au service public ». Une telle décision est surprenante, car l'aménagement d'un ouvrage portuaire sur des terrains appartenant à une communauté d'agglomération, fut-il financé substantiellement par des personnes de droit privé (40), et réservé exclusivement aux seuls titulaires d'un droit d'amarrage des embarcations de plaisance, a vocation à faire partie du domaine public de l'établissement public. Certes, l'article L. 2111-12 du Code des transports prévoit une procédure spécifique d'incorporation dans le domaine public fluvial de l'établissement public, mais l'absence de mise en œuvre de cette procédure ne saurait à elle seule écarter la domanialité publique. Dans un avis du 14 avril 2009, la Section des travaux publics du Conseil d'État a estimé que des installations privées « qui participent du bon fonctionnement global du port, n'en demeurent pas moins affectées à l'objet d'utilité générale qui en a déterminé la création. Dès lors, la circonstance qu'elles relèvent d'une exploitation privative, fût-ce pour le compte propre d'une entreprise, n'a pas pour effet de les soustraire au service public portuaire, dont elles ne sont pas dissociables ». Il a été jugé que le service public portuaire inclut à la fois la sécurité des biens et des personnes et le bon emploi des outillages et ouvrages du port (41). Par ailleurs, la proximité du port des quatre chemins par rapport au lac du Bourget et à sa liaison avec ce domaine lacustre sont des circonstances susceptibles de constituer un aménagement spécial (42). En tout état de cause, la théorie de l'accessoire (43) peut s'appliquer en l'espèce, d'autant que le port a été réalisé sous la maîtrise d'ouvrage d'un syndicat intercommunal au droit duquel est intervenue la communauté d'agglomération. Selon le Conseil d'État : « Lorsque des ouvrages nécessaires au fonctionnement du service public, et ainsi constitutifs d'aménagements indispensables à l'exécution des missions de ce service, sont établis sur la propriété d'une personne publique, ils relèvent de ce fait du régime de la domanialité publique. » (44) L'occupation du domaine public fluvial Lorsqu'une entreprise exploitant un chantier naval sur le domaine public fluvial n'a pas respecté ses obligations résultant de la convention d'occupation, à l'expiration de celle-ci, le gestionnaire dudit domaine peut refuser le renouvellement de l'autorisation domaniale (45) en se fondant sur un motif lié à la sécurité en raison de la non-conformité d'une grue aux prescriptions imposées par l'organisme de contrôle, et ce, sans que l'entreprise concernée puisse légitimement soutenir que le délai de prévenance de la décision de Voies navigables de France était insuffisant pour trouver une solution de remplacement. Par ailleurs, il a été jugé qu'un ponton construit sur « les eaux du lac Léman » n'appartenait pas à la société requérante ainsi qu'il résultait d'un arrêt d'une cour d'appel devenu définitif (46). Pour la cour administrative d'appel de Lyon, la seule présence du ponton, au droit de la propriété de la requérante, « ne permet pas d'établir que cette dernière en jouirait de manière dépassant le droit d'usage qui appartient à tous et devrait en conséquence acquitter une indemnité à ce titre ». Le tarif domanial Les litiges portant sur le paiement de l'indemnité pour l'occupation irrégulière du domaine public fluvial alimentent de manière significative la jurisprudence. L'indemnité due par l'occupant sans titre du domaine public ne présente pas la même nature que la redevance normalement due par les titulaires d'une autorisation d'occuper le domaine public et obéit à un régime juridique distinct. Elle ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de conditionner la légalité de cette indemnité à celle de la redevance exigée des bénéficiaires d'une autorisation d'occupation. Dès lors, la circonstance que les tarifs d'une telle redevance n'aient pas fait l'objet d'une publication n'est pas de nature à priver de base légale le titre exécutoire en litige (47). Le Conseil d'État a jugé que : « l'occupation sans droit ni titre d'une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l'occupant irrégulier et que celui-ci doit réparer le dommage ainsi causé au gestionnaire du domaine par le versement d'une indemnité, calculée par référence, en l'absence de tarif applicable, au revenu, tenant compte des avantages de toute nature, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la dépendance en cause ; qu'en subordonnant le versement d'une indemnité par l'occupant irrégulier du domaine public fluvial à Voies navigables de France à l'existence de tarifs régulièrement fixés et rendus opposables aux bénéficiaires d'autorisations d'occupation du domaine, la cour a commis une erreur de droit » (48). Selon la cour administrative d'appel de Versailles, « il résulte nécessairement tant de l'économie générale que des termes mêmes des dispositions précitées que des indemnités d'occupation ne sauraient être mises à la charge du propriétaire ou du gardien d'un navire qui occupe sans droit ni titre le domaine public fluvial lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, tout stationnement est interdit à l'emplacement en cause pour des raisons impérieuses de sécurité et que le stationnement à cet emplacement est donc insusceptible de donner lieu à autorisation » (49). La police de la grande voirie L'occupation sans titre du domaine public fluvial est une situation assez récurrente donnant fréquemment lieu à des contraventions de grande voirie. Toutefois, il est intéressant d'évoquer la notion d'empêchement. Il résulte de l'article L. 2132-9 du Code général de la propriété des personnes publiques que : « Les riverains, les mariniers et autres personnes sont tenus de faire enlever les pierres, terres, bois, pieux, débris de bateaux et autres empêchements qui, de leur fait ou du fait de personnes ou choses à leur charge, se trouveraient sur le domaine public fluvial… ». Parmi les situations correspondant à cette notion d'empêchement, il y a le fait de faire paître des bovins sans autorisation sur le domaine public fluvial (50). Le cas le plus fréquent d'empêchement étant le stationnement de bateaux sans autorisation sur ce domaine (51), et ce, même si cette situation ne provoque pas de gêne pour la navigation (52). La procédure La contravention de grande voirie est une infraction matérielle (53). En cas d'occupation sans titre du domaine public fluvial, l'infraction est constituée même si le contrevenant s'était vu refuser l'inscription de son bateau sur une liste d'attente (54) pour s'amarrer à un poste dans le port. L'absence de publication des actes concernant les règles de stationnement des bateaux logements, et notamment des règles afférentes à la gestion des listes d'attente, cette omission, à la supposer établie, ne caractérise pas un fait de l'administration de nature à exonérer le contrevenant (55). Pour la détermination de la personne poursuivie, l'absence d'enregistrement de la vente d'un bateau a pour effet de maintenir la responsabilité du propriétaire initial pour des actes commis par l'acquéreur (56). Dans une espèce, il a été jugé que le procès-verbal de constat identifiait suffisamment le bateau, même s'il ne portait pas la mention du certificat d'immatriculation du bateau (57). Il convient d'indiquer que la signature du procès-verbal ne vaut pas acquiescement aux faits en l'absence de mention dans ce sens (58). Mais la même décision précise que la preuve de l'imputabilité des dommages à l'intéressé, qui conditionne la mise en œuvre de sa responsabilité quasi délictuelle, peut être apportée par tous moyens. S'agissant des réparations des dommages effectuées par le gestionnaire du domaine public maritime ou fluvial, elles sont imprescriptibles. Selon le Conseil d'État « la prescription de l'action publique prévue en matière de contravention de grande voirie ne s'applique pas, en raison de l'imprescriptibilité du domaine public, à la réparation des dommages causés audit domaine » (59). L'astreinte Elle est prononcée pour assurer l'exécution d'une décision de justice (60). Si le juge de l'exécution n'a pas le pouvoir de remettre en cause le bien-fondé des injonctions définitivement prononcées par le juge du référé-liberté, il peut procéder à la modération des astreintes sous certaines conditions (61). Le juge de la contravention de grande voirie peut procéder à la liquidation de l'astreinte qu'il a prononcée à l'encontre d'un contrevenant. Cette procédure se rattache à la même instance contentieuse que celle par laquelle ledit juge de la contravention de grande voirie prononce cette astreinte (62). L'astreinte ne peut courir qu'à compter de la notification de la décision de justice (63). La cour d'appel de Lyon a fait application dans une espèce de l'article L. 911-8 du Code de justice administrative en répartissant le produit d'une astreinte imposée à l'armateur d'un navire stationné sur le domaine public fluvial, entre Voies navigables de France et l'État. La police des baignades Le département des Pyrénées-Orientales a aménagé, sur des terrains dont il est propriétaire et qui sont situés sur le territoire de la commune de Villeneuve-de-la Raho, un ouvrage hydraulique destiné pour une partie à l'irrigation agricole et à l'approvisionnement en eau des canadairs en cas d'incendie et pour une autre partie, à un plan d'eau d'une superficie de 16 hectares à vocation touristique. Un conflit de compétences est survenu entre le Conseil général et la commune, cette dernière estimant que la police des baignades relevait de l'autorité du maire. La cour administrative d'appel de Marseille a jugé que si l'article L. 2212-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs » et que l'article L. 2212-2 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de l'acte attaqué dispose que « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents (…) de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours », ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la police d'un lieu de baignade dont le département est propriétaire soit assurée par ce dernier (64). Pour la cour, aucune disposition de ce code n'attribue de compétence exclusive sur ce point à l'autorité municipale. Il convient toutefois de rappeler que le maire exerce la police spéciale des activités balnéaires et nautiques sur le littoral de la mer et des océans, ainsi que des plans d'eau intérieurs d'une superficie d'au moins 1 000 hectares dans la limite de 300 m à compter de la limite des eaux (65). Pour les plans d'eau d'une superficie inférieure à ce seuil, le principe énoncé par la cour administrative d'appel de Marseille demeure applicable. La protection contre les eaux La protection contre les eaux de la mer, des fleuves et rivières est une préoccupation constante des riverains. Il résulte de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais que la protection des propriétés riveraines contre l'action naturelle des eaux incombe aux propriétaires intéressés, le cas échéant avec une aide financière publique. Toutefois, l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales dispose que : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux… tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues (…) ». À la suite de l'inondation d'une partie de la réserve africaine de Sigean, il était soutenu que les dommages résulteraient d'un défaut d'entretien des ouvrages de protection contre les eaux dont le syndicat intercommunal pour l'aménagement hydraulique du bassin de la Berre et du Rhieu (Siah) était maître d'ouvrage. Après avoir rappelé que l'État et les collectivités locales n'ont pas l'obligation d'assurer la protection des propriétés voisines des cours d'eau navigables ou non navigables contre l'action naturelle des eaux, la cour administrative d'appel de Marseille a toutefois précisé que : « la responsabilité des collectivités publiques peut être engagée lorsque les dommages subis ont été provoqués ou aggravés, soit par l'existence ou le mauvais état d'entretien d'ouvrages publics (66), soit par une faute commise par l'autorité administrative ». Cependant, elle a jugé (67) que la Berre étant une rivière non navigable ni flottable, et qui n'a fait l'objet d'aucun classement dans le domaine public fluvial, les inondations n'engagent pas la responsabilité du syndicat intercommunal d'autant que la levée de terre en cause dans les inondations de la réserve ne présente pas davantage que le lit et les berges de la Berre le caractère d'ouvrage public mais constitue un ouvrage privé dont la charge de l'entretien incombe à son propriétaire. Dans une autre instance concernant la charge financière de la remise en état du perré de protection des berges d'un cours d'eau navigable, la cour administrative d'appel de Lyon a jugé (68) qu'il appartenait à l'établissement public Voies navigables de France de supporter le coût des travaux d'entretien du perré en application des articles L. 215-14 et L. 215-15 du Code de l'environnement.