À l'occasion d'un recours concernant l'indemnisation d'un accident, le Conseil d'État précise l'étendue des conséquences du transfert des routes nationales opéré par l'État vers les départements. (1) 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B. A. a été victime, le 3 janvier 2002, d'une chute de vélo alors qu'il circulait entre Agay et Saint-Raphaël (Var) le long de la route nationale 98, transférée à compter du 1er janvier 2008 au département du Var en application du III de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et devenue depuis la RD 559 ; que, souffrant de diverses blessures à la suite de cet accident, l'intéressé a recherché la responsabilité de l'État pour défaut d'entretien normal de cette voie ; que, par un jugement du 18 octobre 2005, le tribunal administratif de Nice a reconnu l'État responsable, à hauteur de la moitié des dommages subis par l'intéressé, et, avant dire droit, désigné un expert afin d'évaluer le préjudice subi ; que, saisie par M.A., la cour administrative d'appel de Marseille a réformé ce jugement par un arrêt en date du 15 octobre 2007, devenu définitif, en portant à 75 % la part de responsabilité de l'État ; que, par un jugement du 17 juin 2008, le tribunal administratif de Nice a fixé à 161 075,11 € le montant des sommes dues par l'État à M. A., auxquelles s'ajoutent 73 277,52 € dus à la caisse primaire d'assurance maladie du Var ; que, sur appel de M. A., la cour administrative d'appel de Marseille, après avoir mis en cause le département du Var, a réformé ce second jugement par un arrêt du 9 juin 2011, en portant à 189 343,50 € le montant du préjudice réparable de M. A. et en substituant d'office le département du Var à l'État comme débiteur de la victime ; que le département du Var se pourvoit en cassation contre ce dernier arrêt ; 2. Considérant, en premier lieu, que le département du Var soutient que l'arrêt attaqué aurait été rendu en méconnaissance des stipulations de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et des principes du caractère contradictoire de la procédure et d'égalité des armes, dès lors qu'il a été tardivement appelé dans l'instance, sans que lui soit fournie l'intégralité du dossier, et qu'il n'a pas été mis en mesure de connaître le sens des conclusions du rapporteur public avant l'audience ; qu'il ressort toutefois des pièces de la procédure qu'il a eu communication du dossier et a produit un mémoire en défense, mentionné et analysé dans les visas de l'arrêt, et qu'il n'a pas demandé au greffe de lui transmettre des pièces, précisément identifiées, qu'il aurait estimé manquantes ou incomplètes dans le dossier transmis ; qu'il ne ressort pas de ces mêmes pièces et qu'il n'est d'ailleurs pas soutenu par le département du Var que lui-même ou son avocat, qui en tant que professionnel du droit et auxiliaire de justice ne pouvait ignorer la faculté qui lui était offerte d'obtenir le sens des conclusions du rapporteur public, auraient demandé cette communication, alors pourtant que le département a été destinataire du dernier avis d'audience mentionnant cette possibilité ; que l'audience à laquelle il a été pour la première fois convoqué, initialement fixée au 20 janvier 2011, a été reportée au 12 mai 2011 ; que, par suite, le moyen mentionné ci-dessus ne peut qu'être écarté ; que si le département du Var allègue, en outre, que certains documents du dossier, notamment la « fiche requête « ou la « fiche Sagace » établies par le greffe, comportent des contradictions ou lacunes, leur examen ne révèle aucun élément permettant de caractériser une irrégularité de la procédure suivie devant la cour ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du III de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 : « À l'exception des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du Code de la voirie routière, les routes classées dans le domaine public routier national à la date de la publication de la présente loi, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférées dans le domaine public routier départemental. (…) Ce transfert est constaté par le représentant de l'État dans le département dans un délai qui ne peut excéder dix-huit mois après la publication des décrets en Conseil d'État mentionnés à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 121-1 du Code de la voirie routière. Cette décision emporte, au 1er janvier de l'année suivante, le transfert aux départements des servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie départementale. (…) En l'absence de décision constatant le transfert dans le délai précité, celui-ci intervient de plein droit au 1er janvier 2008. (…) Les transferts prévus par le présent III sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire. (…) » ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le département du Var a été substitué à l'État à compter du 1er janvier 2008 dans l'ensemble des droits et obligations liés aux routes qui lui ont été transférées à cette date en vertu de la loi ; qu'eu égard à leur portée générale, ainsi qu'à l'objet et aux modalités de compensation financière des transferts de compétences, ces dispositions doivent être regardées comme incluant les droits et obligations attachés aux actions pendantes au 1er janvier 2008 ; que le moyen tiré de ce qu'une personne publique ne peut être condamnée à payer une somme qu'elle ne doit pas est d'ordre public ; que, par suite, en mettant en cause le département du Var, après l'avoir invité à présenter ses observations sur ce point, et en mettant à sa charge, en application de ces dispositions, le versement des sommes dues à M. A., aux lieu et place de l'État, alors même qu'aucune des parties présentes dans l'instance n'avait présenté de conclusions en ce sens et qu'une précédente décision juridictionnelle, devenue définitive, avait reconnu la responsabilité de l'État, la cour, qui n'a pas méconnu le principe selon lequel le juge doit statuer dans les limites des conclusions dont il est saisi, n'a pas entaché son arrêt d'irrégularité, d'erreur de droit ou de contradiction de motifs ; 5. Considérant, en dernier lieu, qu'en statuant ainsi qu'il a été dit au point 4, la cour a implicitement mais nécessairement répondu aux moyens de défense soulevés devant elle selon lesquels, d'une part, le département ne pouvait avoir qu'un statut d'observateur et non de partie et, d'autre part, l'autorité de chose jugée qui s'attache à l'arrêt du 15 octobre 2007 de la cour administrative de Marseille s'opposait à ce que le versement des sommes dues à M. A. soit imposé à une personne autre que l'État ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le département du Var n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque ; (…) COMMENTAIRE La loi du 13 août 2004, par son article 18, a entraîné un transfert de 18 000 km de routes nationales d'intérêt local aux départements. Ils sont venus s'ajouter aux 55 000 km de routes nationales secondaires déjà attribués en 1972 (2), amenant ainsi les conseils généraux à gérer actuellement 377 984 km de routes départementales. Ce transfert des routes nationales de l'État vers les départements a donné lieu à différents contentieux de fond (par exemple avec la question de l'atteinte potentielle à la libre administration des départements) (3) mais aussi financier (avec notamment la question de la nature exacte des biens transférés et de la difficulté à déterminer ce qui correspond aux « dépendances et accessoires » des routes transférées) (4). Cependant, la présente affaire met en avant un nouveau type de contentieux, celui de l'étendue des conséquences du transfert opéré par l'État vers les départements, à l'occasion d'un accident sur une route transférée. Dans la présente affaire, Monsieur A a été victime d'une chute de vélo alors qu'il circulait, le 3 janvier 2002, sur la route nationale 98 entre Agay et Saint-Raphaël (Var). Souffrant de diverses blessures suite à cet accident, il recherche alors la responsabilité de l'État pour défaut d'entretien normal de cette route. N'obtenant pas satisfaction de la part de l'État, il saisit le tribunal administratif de Nice, qui par un jugement en date du 18 octobre 2005, a reconnu l'État responsable à hauteur de la moitié des préjudices subis par l'intéressé et avant dire droit, a désigné un expert afin d'évaluer ces préjudices. L'État fait appel devant la cour administrative d'appel de Marseille, qui réforme le jugement rendu, par un arrêt du 15 octobre 2007 devenu définitif, et porte à 75 % la part de responsabilité de l'État. Suite aux expertises, le tribunal administratif de Nice, dans un jugement du 17 juin 2008, a fixé à 161 075, 11 euros le montant des sommes dues par l'État auxquelles il convient d'ajouter 73 277,52 euros dus à la Cpam du Var. Monsieur A fait appel de ce jugement devant la cour administrative d'appel de Marseille qui réforme ce jugement par un arrêt du 9 juin 2011 en portant à 189 343,05 euros le montant du préjudice que l'État doit être réparé. Mais l'enjeu le plus important de cet arrêt rendu en appel réside dans la substitution à laquelle procède la cour à propos du débiteur qui n'est plus l'État mais le département du Var. Ce dernier se pourvoit alors en cassation devant le Conseil d'État, qui dans le présent arrêt du 23 octobre 2013, rejette le pourvoi. Ainsi, le département du Var doit donc verser la somme prévue par l'arrêt de 2011. Deux arguments sont mis en avant par le département du Var pour contester l'arrêt de la cour administrative d'appel. Le premier moyen concerne la violation par la cour de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme, relatif aux procès équitable. Les collectivités territoriales n'hésitent pas à recourir aux dispositions de cette convention que ce soit cet article 6 (5) ou l'article 1er du protocole additionnel n° 1 (6) avec plus ou moins d'efficacité en termes de recours, notamment lorsqu'elles cherchent à les faire jouer à propos de leurs relations financières avec l'État (7). Plus précisément, le département cherche dans la présente affaire à mettre en cause le caractère équitable du procès, notamment sur les aspects contradictoires de la procédure et sur l'égalité des armes. Le département estime qu'il n'a pas eu accès à toutes les pièces, ni le sens des conclusions du rapporteur public. Mais encore faut-il qu'elles aient été demandées par l'avocat du requérant, ce qui n'a pas été le cas, alors que le temps avant l'audience le permettait. La Haute Juridiction rejette donc sans difficultés les arguments du département sur cette question de procédure. L'autre moyen soulevé par le département est plus intéressant. Il porte sur le fait que le département n'était pas responsable de la route concernée lors de l'accident de Monsieur A. et qu'il ne pourrait donc pas en être celui qui en supporterait les conséquences notamment financières. Cependant, cette vision du département n'est pas retenue par la Haute Assemblée en raison des termes mêmes de la loi de 2004 (I) et sans que la condamnation de l'État à indemniser Monsieur A. par une décision de justice ayant autorité de la chose jugée ne puisse s'y opposer, dès lors que le montant précis de l'indemnisation n'a pas encore été fixé (II). I. Le transfert des routes emporte celui des droits et obligations correspondants Le transfert des routes de l'État classées dans le domaine public routier national, à l'exception de celles présentant un intérêt national ou européen (8), aux départements est prévu par l'article 18 III de la loi du 13 août 2004. Le cadre juridique de ce transfert est précisément défini. Il appartient au préfet de constater ce transfert par un arrêté (9), dans un délai de dix-huit mois après la publication des décrets en Conseil d'État prévus par la loi. En l'absence d'un tel arrêté, le transfert intervient de plein droit au 1er janvier 2008. En l'espèce, le transfert au département du Var s'est donc effectué à cette date. Cependant, l'enjeu le plus important réside dans la nature exacte du transfert, tant matériel que juridique. Le texte de l'article 18 précité comporte là aussi des précisions. Matériellement, le transfert porte sur lesdites routes ainsi que sur leurs dépendances et accessoires (à l'exemple d'un carrefour) (10). Il est d'ailleurs important que l'arrêté préfectoral précise bien la nature de ces immeubles sachant que les collectivités concernées peuvent, bien évidemment, saisir la juridiction administrative de cet arrêté pour contester la consistance du réseau routier transféré (11). Juridiquement, ce transfert emporte aussi celui de tous les droits, obligations et servitudes, tel que l'indique la loi de 2004 dans son article 18 III. Que faut-il entendre par là ? L'analyse des décisions rendues par les juridictions administratives, avant celle de la Haute Assemblée dans la présente affaire, montre une certaine divergence. En effet, certaines juridictions estiment que ce transfert n'aurait pu avoir pour effet de transférer des obligations nées antérieurement à la date du transfert et non expressément mentionnées comme transférées par l'arrêté portant constatation du transfert (12) alors que pour d'autres, le transfert de la route entraîne le transfert des obligations même nées antérieurement (13). En l'occurrence, le Conseil d'État, juridiction de cassation, confirme la seconde conception en validant l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille. Il est assez logique juridiquement que la transmission du patrimoine routier de l'État aux départements s'accompagne des servitudes, droits et obligations correspondants. Ainsi, les servitudes peuvent aussi bien être favorables au domaine public routier qu'à son encontre. S'agissant des droits, les départements sont donc les bénéficiaires des créances que l'État aurait pu détenir en liaison avec ce domaine public routier transféré, par exemple à l'égard d'un entrepreneur chargé de remettre en état une route. Enfin, et évidemment c'est le point le plus délicat en raison notamment de ses incidences financières, les départements reprennent les obligations qui étaient à la charge de l'État et qui deviennent alors les leurs. Un tel transfert total est classique en cas de succession entre personnes publiques (14), seulement ce n'est pas une telle situation en l'espèce. Le transfert des routes n'est pas censé correspondre à une succession et en conséquence la personne responsable est normalement celle propriétaire de la route au moment de l'accident caractérisé ici par une absence de continuité. Il se trouve que ce n'est pas la solution retenue par la Haute Assemblée avec en plus le fait que les départements ne sauraient en l'espèce refuser le transfert au motif du bilan négatif entre les droits et les obligations. Dès lors, dans cette affaire, le département du Var est bien la personne publique devant assumer la réparation de l'accident de M. A. sous certaines conditions alors qu'il n'est en rien l'auteur du préjudice causé. II. La charge financière de la réparation de l'accident revient au département Le transfert de la route a été réalisé le 1er janvier 2008, alors que l'accident a, lui, eu lieu le 3 janvier 2002, soit six ans plus tôt ! Alors, comment se fait-il que le département du Var soit concerné par cet événement ? Tout simplement parce qu'à la date dudit transfert, l'action de M. A. est encore pendante. En effet, le contentieux de cet accident n'est pas encore terminé en conséquence, le département du Var est substitué à l'État dans l'ensemble des actions restant en cours. Comme nous avons pu l'indiquer précédemment, l'accident a lieu en janvier 2002, l'action en justice a connu une première évolution avec le jugement rendu en 2005 (sans que nous ayons d'information sur la date de saisine du tribunal administratif par l'accidenté), mais en ayant quand même désigné un expert pour déterminer les responsabilités respectives. Puis la cour administrative d'appel réforme le jugement par un arrêt en date du 15 octobre 2007, arrêt devenu définitif sur la question de la part des responsabilités (en l'occurrence l'État est reconnu responsable à hauteur de 75 % du préjudice subi par M. A). Mais l'affaire n'en était pas pour autant terminée, puisqu'il fallait encore déterminer le montant exact dû à M.A suite à l'expertise et du coup, la suite des enjeux juridictionnels se déroule après le 1er janvier 2008, date du transfert de la route en question. C'est ainsi que le tribunal puis la cour ont défini le montant dû par le département, respectivement par des décisions en date du 17 juin 2008 et du 9 juin 2011. Dès lors au vu des conditions sus-évoquées, la responsabilité est finalement bien celle du département et non plus celle de l'État, le transfert ayant été réalisé. Il était donc impossible de mettre à la charge de l'État les sommes dues, d'autant qu'il est d'ordre public qu'une personne publique ne soit pas tenue de payer une somme qu'elle ne doit pas (15). La cour administrative ne pouvait faire autrement que de procéder à cette substitution d'office et donc d'appeler en cause le département, alors que traditionnellement c'est au requérant à le faire. De fait, le département devient l'une des parties au procès dont les droits doivent être garantis et convient de lui demander de présenter ses observations. Il reste que le département du Var a soulevé le fait que l'arrêt de la cour en 2007 avait autorité de la chose jugée et qu'il avait alors condamné l'État. Certes, mais il ne s'agit pas de remettre en cause cette autorité mais de tirer les conséquences d'un transfert de responsabilité qui ne pouvait aboutir qu'à une substitution d'office de débiteur. Sur un plan strictement financier, le département est donc dans l'obligation de réparer le préjudice causé à M. A. alors que cet aspect du transfert n'est pas pris en compte dans la compensation accordée par l'État (16). En effet, le transfert fait l'objet d'une compensation financière, constitutionnellement obligatoire selon les dispositions de l'article 72-2. Cette compensation intègre des ressources équivalentes, calculées hors taxes et hors fonds de concours, à celles qui étaient consacrées par l'État aux dépenses d'entretien préventif et curatif, de réhabilitation, d'exploitation et d'aménagement liés à la sécurité routière et à la prise en compte des risques naturels. La compensation prend donc en compte les dépenses de fonctionnement et d'investissement liées à la gestion du domaine public routier faisant l'objet du transfert. Ainsi, selon le rapport de la Cour des comptes précité, la compensation de l'État aux départements visés par les transferts de route a été de 211,4 millions d'euros pour les charges d'entretien, réhabilitation et aménagements liés à la sécurité des voies transférées ainsi que 180,8 millions d'euros de subventions exceptionnelles destinées à compenser la fin des financements croisés pour les nouvelles opérations prévues dans les contrats de projets Etat-régions. Si on ajoute le coût des personnels de la redistribution territoriale des bâtiments routiers, l'État aura donc déboursé entre 2006 et 2011, 1,2 milliard d'euros pour la décentralisation routière. Cependant, il n'existe aucune obligation constitutionnelle pour l'État de compenser les charges résultant d'un éventuel développement de ce domaine routier dans le futur (17), ni même celles résultant de la modernisation de ce domaine (18). De même, la compensation n'intègre pas non plus les sommes issues d'une condamnation du département à réparer les préjudices subis par une personne lors d'un accident sur la route visée par le transfert, mais antérieurement à ce dernier. Les transferts de ce type s'avèrent par conséquent être une charge nettement plus lourde que prévue ! Maintenant, il convient de ne pas oublier que le département du Var pourrait, le cas échéant, se retourner par une action récursoire contre les tiers qui auraient contribué à mettre la route dans un état d'entretien anormal (19) afin de procéder à un partage de responsabilité qui n'aurait pas été vu jusque-là. Il est toujours important pour les collectivités territoriales de bien analyser l'étendue exacte des obligations juridiques qui leur sont imposées suite au transfert de patrimoine de l'État vers elles.