Cette journée d'étude est un témoignage de l'intérêt suscité depuis quelques années par les problèmes du transport ferroviaire en France. Cette sollicitude à l'égard du chemin de fer a, pour l'essentiel, une raison : malgré des progrès techniques spectaculaires, le chemin de fer éprouve des difficultés à faire face à une longue crise, qui l'a progressivement relégué à un rôle subsidiaire dans la plupart des secteurs de notre système de transports. Les causes profondes de l'amoindrissement d'activités considérées longtemps comme exemplaires, et les moyens envisageables pour y remédier ont été abondamment exposés et détaillés dans de nombreux travaux publiés sur ce thème ces derniers temps, et les interventions d'aujourd'hui s'en sont largement fait l'écho. Il me semble qu'on peut brièvement synthétiser l'essentiel des questions abordées aujourd'hui d'abord en faisant un constat (I), ensuite en évoquant quelques perspectives (II). I. Un constat : Un service public adossé aux collectivités Malgré ses vicissitudes, le transport ferroviaire est encore un service public, et les collectivités territoriales y tiennent une place essentielle pour les dessertes de proximité. Il existe toujours un service public ferroviaire Le rapport introductif au débat national sur l'avenir du transport ferroviaire (remis en 1996 au ministre des Transports) estimait qu'« il n'y a plus à proprement parler de service public ferroviaire ». Cette appréciation semblait surtout tirer les conséquences du droit communautaire qui, en mettant fin aux monopoles commerciaux et de services, a ébranlé l'édifice du droit public français, jusqu'ici largement imprégné de la notion de service public et traditionnellement réfractaire à l'idée de concurrence. Dans le cadre de la politique commune des transports, les entreprises de chemin de fer sont traitées comme des « entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général » au sens de l'article 106-2 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Les règles les régissant ont été posées dans une série de règlements et directives imposant qu'elles soient gérées quel que soit leur propriétaire « selon des principes commerciaux », les États ayant jusqu'au 16 juin 2015 pour leur permettre d'ajuster leurs activités au marché. Ces exigences ont largement bouleversé le fonctionnement habituel des opérateurs historiques des chemins de fer, en les obligeant à se plier à des règles de concurrence avec des entreprises privées. On en a parfois conclu à la mort du « service public à la française », sorte de modèle idyllique réservant à un secteur public la fourniture à tous de prestations de haut niveau mais de prix accessible, assurées par des personnels au statut avantageux. Pourtant, le fait que les activités ferroviaires soient exercées concurremment par des entreprises publiques ou privées n'en exclut pas pour autant le service public, puisque de longue date il est admis que celui-ci peut être assuré à la fois par un secteur public et un secteur privé (par exemple en matière hospitalière). Rappelons rapidement que le concept de service public a été créé pour désigner les activités réputées présenter un intérêt collectif particulier, justifiant leur prise en charge par les pouvoirs publics en dehors des lois du marché, c'est-à-dire des ajustements résultant du jeu de l'offre et de la demande. Cette appréciation peut avoir des raisons variables. On peut estimer que l'activité se rattache à l'exercice de la souveraineté (cas des grands services publics dits régaliens tels la justice). On peut aussi juger que l'activité doit être ouverte au plus grand nombre, alors que les conditions du marché ne le permettraient pas, en répartissant son coût entre ses utilisateurs et les contribuables. Ce choix peut avoir des motivations strictement égalitaires, par solidarité sociale. Il peut aussi avoir d'autres justifications, par exemple écologiques, pour transférer des activités engendrant des nuisances excessives vers d'autres plus protectrices de l'environnement. Les chemins de fer entrent bien dans le champ de cette définition. Transports de masse à infrastructure, matériel et mode de fonctionnement coûteux, leur exploitation avec pour seul objectif la rentabilité s'avère difficile, voire impossible, ou, au mieux, envisageable pour un nombre de liaisons très limité. On l'a découvert très vite empiriquement lorsque, en dépit des espoirs suscités par le plan Freycinet dont nous a parlé Thomas Peran, les premières compagnies privées ont été confrontées à des difficultés qui les ont contraintes à appeler l'État au secours. Puisqu'on a alors considéré que l'activité de transport ferroviaire présentait un intérêt collectif suffisant pour justifier l'intervention publique, on a finalement abouti à une entreprise publique bénéficiant d'un monopole et s'efforçant d'exploiter le réseau en établissant une péréquation entre lignes rentables et déficitaires, avec le soutien financier des pouvoirs publics qui comblaient les déficits, en se retranchant derrière les sacro-saints prétextes du service public et de la puissance publique pour ne rendre que des comptes assez sommaires. Aujourd'hui, malgré l'expansion des moyens de transport alternatifs, le caractère d'intérêt collectif du chemin de fer demeure, consacré à la fois par le Code des transports et par des textes spécifiques. Ainsi, le 2.2 du contrat de partenariat passé entre Réseau ferré de France et la société Oc'Via pour la réalisation du contournement ferroviaire de Nîmes et de Montpellier (décret du 18 juillet 2012) précise que : « La ligne sera affectée au service public du transport de voyageurs et de fret… » Le lien entre service public et chemin de fer est aussi établi par de nombreuses normes du droit communautaire. Pour assurer leurs objectifs de service public, les pouvoirs publics peuvent se faire eux-mêmes opérateurs d'activités ferroviaires, ou charger d'autres entreprises de les assurer, avec leur aide. Ce qui change, c'est que désormais, ils doivent isoler soigneusement dans leur comptabilité tout ce qui relève du service public, aussi bien pour le fret que pour les voyageurs. Cette séparation comptable permet d'assurer le respect des règles de la concurrence. Celles-ci, comme nous l'a expliqué Maître David Epaud, imposent essentiellement deux obligations aux pouvoirs publics. D'une part, s'ils sont opérateurs, ils ne doivent pas être favorisés par rapport à leurs concurrents. D'autre part, dans l'exercice de leurs compétences, ils ne doivent pas créer de discrimination entre les opérateurs. Ces exigences font désormais l'objet d'un contrôle sévère, voire tatillon, des autorités communautaires et nationales. Sans entrer dans le détail de questions d'une grande complexité, on se bornera ici à observer que désormais, le calcul relatif aux avantages dont bénéficient les opérateurs intervenant sur le marché des transports doit être effectué non plus grosso modo, comme on en avait l'habitude au temps de la seule SNCF, mais, sous peine de condamnation pour manquement à la concurrence, de manière précise et rigoureuse. En effet, si la Cour de Justice dans un arrêt de principe du 24 juillet 2003 Altmark Trans, a admis les subventions aux activités de service public, elle a posé quatre conditions strictes à ces aides, qui doivent correspondre à l'exécution d'obligations de service public clairement définies et compenser exactement les charges imposées, augmentées le cas échéant « d'un bénéfice raisonnable », comme l'a rappelé le Doyen Guy Quintane dans son discours d'ouverture de ce colloque. Ces exigences impliquent la prise en compte de tout ce qui est susceptible de déséquilibrer les relations entre les acteurs sur le marché, pour garantir l'égalité de leurs chances à y accéder. Sous ces importantes réserves, le service public ferroviaire peut subsister. La lecture attentive des directives et règlements européens montre en effet qu'ils offrent la possibilité de l'assurer dans de bonnes conditions, et même incitent à l'améliorer, pour peu qu'on le veuille. La part essentielle des collectivités locales dans le service public ferroviaire. Dès ses débuts, le chemin de fer a été considéré comme un élément essentiel de l'intérêt local. La preuve, même dans le système administratif fortement centralisé de l'époque, la question occupait une place importante dans l'ordre du jour des départements, compétents pour délibérer sur la création et le fonctionnement de chemins de fer d'intérêt local et pour émettre des vœux relatifs aux autres lignes. Il n'en reste pas moins qu'aujourd'hui, la compétence des collectivités territoriales semble surtout leur avoir échu par défaut, pour pallier le désengagement de l'État et de ses opérateurs historiques. Ainsi, avant même que la loi le consacre expressément, seules des initiatives locales avaient permis la réouverture de certaines lignes fermées ou la création de liaisons supplémentaires. Nous avons vu ce matin que l'attribution aux régions de la compétence de principe pour les TER, effective en 2002, a entraîné d'incontestables améliorations de la qualité du service sur tous les plans en contraignant la SNCF et les autorités organisatrices à un dialogue constructif. Les nouvelles obligations imposées à la SNCF par la loi du 28 mai 2013 devraient encore améliorer le contrôle de ses comptes d'exploitation et du respect de ses engagements contractuels. L'intérêt des collectivités territoriales pour le ferroviaire les pousse même souvent à s'associer conjointement avec l'État et RFF à des opérations sortant du cadre de leurs attributions d'autorités organisatrices. Il n'en reste pas moins que leur vocation principale demeure la desserte de proximité, c'est-à-dire celle qui assure les parcours terminaux ou d'approche des grands courants du réseau, dont elle constitue le complément nécessaire en contribuant ainsi à l'irriguer, puisque le trafic de longue distance, qu'il soit de voyageurs ou de fret, ne peut se suffire à lui-même. On doit cependant observer que compte tenu de la polyvalence des lignes, la démarcation des deux types de trafic n'est pas toujours aisée. Ainsi, lors des débats de ce colloque, un intervenant posait avec pertinence la question du partage des voyageurs de la ligne Paris-Rouen entre la clientèle des trains Intercités et celle des TER. Reste à savoir quelles perspectives ouvre aujourd'hui ce cadre. II. Des perspectives modérément rassurantes À vrai dire, le bilan de l'évolution de notre système ferroviaire est plutôt en demi-teinte. Pour clore cette journée sur une note positive, nous insisterons surtout sur les lueurs d'espoirs raisonnables, après avoir cependant évoqué quelques signes assez alarmants. Quelques signes alarmants Il tiennent avant tout à des causes financières. Dans le contexte difficile actuel, encore aggravé par la regrettable reculade du gouvernement sur l'écotaxe poids lourds, les collectivités publiques raisonnent rarement à long terme, et sont tentées de réaliser des économies immédiates en rognant sur les dépenses ferroviaires. Les travaux d'infrastructure risquent de ne pas paraître prioritaires, sauf peut-être pour la maintenance urgente des lignes les plus fréquentées. Pour les transports de voyageurs, il est encore plus à craindre que les autorités organisatrices soient tentées de s'aligner sur nombre d'études leur recommandant de transférer sur route les lignes les moins rentables. Elles ne manqueraient pas d'arguments. En effet, si comme nous l'avons vu ce matin, la Suisse sait au mieux tirer parti de sa richesse en lignes ferroviaires en coordonnant habilement l'ensemble des modes de déplacement, la France est loin de ce modèle parfait. Selon un rapport de la Cour des comptes de 2009, en 2005, les liaisons TER auraient en effet coûté entre deux et quatre fois plus cher que des liaisons par car. Sans doute le service ferroviaire a-t-il l'avantage d'être en général plus rapide, mais sa régularité jadis proverbiale est parfois affectée par les écon-omies liées à la concurrence. Par exemple, il est révolu le temps où dans chaque gare importante, du matériel et du personnel de réserve permet-taient de pallier au pied levé les défaillances im-promptues, et où des agents d'astreinte bien équipés pouvaient intervenir en urgence sur des incidents, notamment en cas d'intempéries. Désor-mais, sauf heureux concours de circonstances, le service est interrompu. Ces insuffisances, s'ajoutant à celles de l'entretien courant, dégradent l'image du train et contribuent à la désaffection de ses usagers. Évidemment, dans ce contexte défavorable, les promoteurs du transport ferroviaire ne manquent pas d'occasions de s'affliger ou au moins de s'inquiéter. Outre les nombreuses fermetures de lignes déjà survenues ces dernières années, d'autres mauvaises nouvelles se sont succédé ces derniers temps. Je ne m'y attarderai pas, car Thomas Guilbaud et Sylvain Seguret nous en ont donné des exemples, cartes de la Fnaut à l'appui, en nous expliquant comment la procédure de fermeture ménageait malgré tout la possibilité d'une hypothétique réouverture. Il ne faut cependant pas rêver : dans le contexte actuel, le service public ne peut aller jusqu'à maintenir en survie précaire des lignes à utilité marginale, compte tenu à la fois des sommes colossales qu'exigerait la conservation de ce patrimoine ferroviaire souvent admirable mais si peu utilisé, et de l'immensité de tous les autres besoins. Pour contrebalancer ces renonciations navrantes, les pouvoirs publics semblent cependant actuellement décidés à sauvegarder dans de bonnes conditions les liaisons de transports de voyageurs et de fret pour lesquelles existent de vrais besoins collectifs. Depuis quelque temps, leurs nombreux efforts à cet effet donnent aux amis du rail des raisons d'espérer. Des raisons d'espérer Peut-être les autorités publiques, après avoir surtout pris le droit communautaire comme prétexte commode pour justifier la remise en cause des services publics ferroviaires existants, découvrent-elles enfin qu'il est temps de les protéger, et même de les ranimer efficacement afin de corriger le déséquilibre actuel entre les modes de transport. Quoi qu'il en soit, tant au niveau national que local, les choix récents révèlent une prise de conscience que le transport ferroviaire a un avenir. Aujourd'hui en effet, on observe un foisonnement d'initiatives pour la promotion du rail, qui témoignent d'un effort pour le rendre à la fois plus attractif et plus performant. On n'en citera succinctement que quelques exemples : Sur le plan des infrastructures, compte tenu du mauvais état général du réseau hors TGV, la politique d'entretien semble désormais privilégier les rénovations lourdes ciblées plutôt que les replâtrages disséminés, qui au bout du compte s'avèrent inefficaces et obligent à des ralentissements de sécurité devenant presque caricaturaux. Sans doute cette nouvelle politique provoque-t-elle des fermetures temporaires risquant de fragiliser les lignes à faible trafic, mais les progrès qui en résultent par la suite dans le nombre et la fréquentation des dessertes montrent qu'elle est pertinente. En ce qui concerne les installations terminales, on a enfin pris conscience de la nécessité de les améliorer pour faciliter leur accès aux utilisateurs potentiels, qu'il s'agisse des voyageurs ou des chargeurs pour le fret. D'où une multitude d'initiatives pour mieux desservir les gares par les transports en commun, voire par le covoiturage, et pour faciliter le stationnement sécurisé des véhicules et des vélos. Pour rendre plus aisé le passage d'un mode de transport à un autre, on crée des pôles d'échange multimodaux et des terminaux de transport combiné. La redécouverte des anciens « trains-tramways » sous l'appellation plus moderne de « tram-train » participe elle aussi de cette politique d'innovations. Pour le fret, l'invention des opérateurs de proximité par la loi du 8 décembre 2009 a ouvert de nouveaux espoirs pour les lignes à faible trafic délaissées par la SNCF. L'expérience s'avère déjà positive puisque leur liste s'allonge peu à peu, même si le secteur demeure fragile. S'inspirant du même modèle, certains opérateurs privés souhaiteraient devancer la date d'ouverture obligatoire du transport interne de voyageurs à la concurrence (prévue pour 2019, voire 2022), en suggérant que dès 2015, des régions lancent des appels d'offres sur les TER. On sait qu'une telle innovation a déjà été expérimentée avec succès en Bretagne sur la ligne affermée Guingamp-Carhaix. Cette politique, témoignant d'un dynamisme nouveau, produit déjà des résultats encourageants, comme le montrent les nombreux exemples de réouverture ou de réactivation de ligne cités par Xavier Braud et Sylvain Seguret dans leurs interventions. À ces espoirs s'ajoute celui de pouvoir améliorer l'utilisation de bonnes infrastructures déjà existantes, mais au potentiel sous employé telle la ligne Bourg-en-Bresse-Bellegarde. Sans doute, en période de vaches maigres pour les collectivités publiques, ces signes avant coureurs de renouveau ne pourront-ils être confirmés et amplifiés qu'au prix d'un recours croissant au secteur privé. Cette imbrication d'intérêts pas toujours convergents n'est certes pas la panacée. En effet, elle complique les problèmes de coordination et de contrôle, et, faute de règles communes au statut du personnel, crée le risque d'un dumping social excessif. De plus, quelles que soient les formules retenues, elle ne fait finalement que différer le moment où ce sont les personnes publiques, et donc les citoyens, qui devront payer. Mais elle a aussi l'avantage d'introduire une émulation favorable à l'innovation dans des secteurs trop longtemps restés figés.