I. Réglementation sur la publicité : ce qui change pour les autoroutes Face à l'apparition de nouveaux dispositifs publicitaires, face en général aux demandes des publicitaires mais aussi pour satisfaire les doléances des associations de protection de l'environnement, et afin d'éclaircir, enfin, certaines zones d'ombre, les pouvoirs publics ont publié une instruction relative à la publicité le 25 mars 2014. En quoi ce texte qui vient utilement éclairer le Code de l'environnement modifie-t-il la vision du juriste autoroutier ? Nous ne reviendrons pas ici sur la réglementation applicable en la matière vu qu'elle a fait l'objet de nombreux articles (dont une fiche pratique en 2011) dans ces colonnes1 . À la lecture de cette instruction, on notera que, d'une façon générale, la notion de visibilité reste un point essentiel qui, combiné avec la taille de l'agglomération, protège l'autoroute. On observe par ailleurs que les règles concernant l'implantation et le nombre ne changent pas. Les nouveautés en fait sont les suivantes2 . A. L'apparition de clauses relatives aux bâches et aux dispositifs de dimensions exceptionnelles Sont traités en effet ici les supports publicitaires apparus ces dernières années, tels que les bâches. Les bâches publicitaires sont ainsi interdites si la “réclame” qu'elles supportent est visible d'une autoroute, d'une bretelle de raccordement à une autoroute, d'une route express, d'une déviation ou d'une voie publique situées hors agglomération3 , ainsi que dans les cas prévus par l'article R. 418-74 du Code de la route, qui rappelons-le, fixe à quarante mètres la distance à respecter par rapport aux autoroutes et routes express situées en agglomération et deux cents mètres hors agglomération. Par ailleurs, sont également traités d'autres supports publicitaires développés ces derniers temps ; par exemple ceux possédant des dimensions exceptionnelles (liés notamment à des manifestations temporaires). Article R. 581-56 « Les dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 581-9 ne sont pas autorisées à l'intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants… » « Dans les autres agglomérations, les dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles sont interdits si la publicité qu'ils supportent est visible d'une autoroute, d'une bretelle de raccordement une autoroute, d'une route express, d'une déviation, d'une voie publique, situées hors agglomération, ainsi que dans les cas prévus par l'article R. 418-7 du Code de la route. » B. L'apparition de clauses relatives au mobilier urbain et à la publicité numérique Le mobilier urbain supportant de la publicité numérique est interdit si les images publicitaires qu'il supporte sont visibles d'une autoroute, d'une bretelle de raccordement à une autoroute, d'une route express, d'une déviation ou d'une voie publique situées hors agglomération. 5 C. L'apparition de clauses relatives aux aéroports et aux gares ferroviaires Apparaît une autorisation (avec réserves mais un peu curieuse à notre sens) pour les publicités sur l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires : « Les dispositifs scellés au sol ou installés directement sur le sol sont interdits si les affiches qu'ils supportent :  ne sont visibles que d'une autoroute ou d'une bretelle de raccordement à une autoroute ainsi que d'une route express  ». La négation est importante. On la retrouve également pour les autres voies :  ne sont visibles que d'une déviation ou voie publique située hors agglomération et hors de l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires. »6 En d'autres termes, un dispositif scellé au sol ou installé directement sur le sol implanté sur l'emprise d'un aéroport ou d'une gare ferroviaire peut être visible d'une autoroute ou d'une bretelle de raccordement à une autoroute (ainsi que d'une route express, ou d'une déviation ou voie publique située hors agglomération) et hors de ces emprises autoroutières bien entendu, à condition qu'il soit en premier lieu visible depuis la gare ferroviaire ou l'aéroport. D. Les publicités à proximité des centres commerciaux On retrouve les mêmes dispositions que pour les gares et les aéroports : Art. R. 581-77 « Lorsque le règlement local de publicité autorise, sur le fondement de l'article L. 581-7, les dispositifs publicitaires à proximité immédiate des établissements de centres commerciaux exclusifs de toute habitation situés hors agglomération, il délimite le périmètre à l'intérieur duquel les dispositifs publicitaires sont ainsi autorisés et édicte les prescriptions qui leur sont applicables. « Dans ce périmètre, les dispositifs publicitaires respectent les prescriptions de surface et de hauteur applicables aux dispositifs publicitaires situés dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants. » « Dans ce périmètre, les dispositifs publicitaires sont interdits si les affiches qu'ils supportent ne sont visibles que d'une autoroute, d'une bretelle de raccordement à une autoroute, d'une route express ou d'une déviation ou voie publique située hors agglomération. » E. Les préenseignes dérogatoires En revanche, on observe une restriction du champ d'autorisation en matière de préenseignes dérogatoires. Les préenseignes dérogatoires sont, on le sait, une catégorie de préenseignes qui, dans certaines conditions, peuvent être installées hors agglomération. La nouvelle réglementation visant ces préenseignes à statut spécial a été fixée par l'article L. 581-19 issu de la loi Grenelle II. Mais attention, elle n'entrera en vigueur qu'au 13 juillet 2015. Aussi, jusqu'à cette date, le régime défini à l'article L.581-19 du Code de l'environnement (tel qu'issu de la loi du 29 décembre 1979) demeure toujours applicable. Sont considérées pendant cette période transitoire comme préenseignes dérogatoires, les dispositifs indiquant les activités suivantes : les activités particulièrement utiles aux personnes en déplacement, c'est-à-dire les activités ayant un caractère directement lié au strict et au bon déroulement des déplacements des usagers de la route, comme les garages, les hôtels, les stations-services, les restaurants7  ; les activités liées à des services publics ou d'urgence ; les activités s'exerçant en retrait de la voie publique ; les activités en relation avec la fabrication ou la vente de produits du terroir8 . Selon la nouvelle réglementation qui entrera en vigueur au 13 juillet 2015, seulement deux sortes d'activités seront auto-risées à être signalées hors agglomération : les activités en relation avec la fabrication ou la vente de produits du terroir, comme auparavant ; les activités culturelles et les monuments historiques, classés ou inscrits, ouverts à la visite, ce qui est nouveau. Donc à partir de 2015 : interdiction des préenseignes dérogatoires signalant des activités spécialement utiles aux personnes en déplacement ; interdiction des préenseignes dérogatoires signalant des services de secours (on peut le regretter) ; interdiction des préenseignes dérogatoires signalant des activités en retrait de la voie publique ; et apparition de nouvelles prescriptions (nombre maximal autorisé, périmètre d'implantation) pour les préenseignes dérogatoires autorisées. On y reviendra en temps utile dans ces colonnes. Rappelons que les préenseignes dérogatoires ne doivent pas être installées sur le domaine public routier et doivent respecter les prescriptions des articles R. 418-1 à R. 418-9 du Code de la route, bien connues des spécialistes, telles que l'interdiction de reproduire un signal routier réglementaire ou d'apposer des placards, papillons, affiches ou marquages sur les signaux réglementaires et leurs supports par exemple. II. Ouvrages d'art de rétablissement des communications – Répartition des responsabilités et des charges financières La loi du 7 juillet 2014 9 relative au partage de responsabilité entre les différents gestionnaires lors d'un franchissement par un ouvrage supérieur ou inférieur vient compléter le Code général de la propriété des personnes publiques. Elle a suscité un certain émoi dans le milieu autoroutier concédé, persuadé qu'elle remettait en cause les principes mis en place en 1974 et 197610 . La lecture des débats parlementaires vient utilement éclairer l'intention du législateur et rassurer ce petit monde. A. Une loi un peu obscure Selon les auteurs de la proposition de loi, la nouvelle répartition des compétences entre l'État et les collectivités ainsi que la soumission des entreprises d'infrastructures à la rigueur budgétaire et à des obligations de productivité, font que les collectivités locales se retrouvent aujourd'hui contraintes d'engager des dépenses importantes pour l'entretien d'ouvrages d'art liées à ces infrastructures linéaires11 . La présente loi vise à mieux répartir les responsabilités et les charges entre les collectivités et les gestionnaires d'infrastructures de transport. Elle s'inspire du système mis en place sur le réseau autoroutier concédé en 1974 et 1976, tout en ménageant les susceptibilités du juge administratif, notamment celle du Conseil d'État. B. La position du Conseil d'État On le sait, depuis l'arrêt fondateur du Conseil d'État dit préfet de l'Hérault12 , le juge administratif estime que les ouvrages d'art permettant le rétablissement des voies interrompues par la construction d'une infrastructure de transport nouvelle font partie intégrante de ces voies car ils en assurent la continuité. Voici les termes utilisés : « les ponts sont au nombre des ouvrages constitutifs des voies publiques, dont ils relient les parties séparées de façon à assurer la continuité du passage et (…) le soin de veiller à l'entretien des ponts incombe (donc), en principe, au service chargé des travaux concernant les voies publiques qu'ils desservent. »13 À l'aube du XXIe siècle, dans l'affaire du pont de Languevoisin (plus connue sous le nom de l'arrêt département de la Somme) 14, le tribunal administratif d'Amiens rejette la demande dudit département tendant à ce que l'État soit condamné à lui payer la somme de 1,3 million de francs correspondant aux frais nécessités par la réparation d'un pont tombant en morceaux à la suite du passage d'un camion de fort tonnage, estimant que cet ouvrage appartient à l'État. Saisi d'un arrêt confirmatif15 de la cour administrative d'appel de Douai, le Conseil d'État a rappelé en cassation le principe dégagé en 1906 selon lequel « les ponts sont au nombre des éléments constitutifs des voies dont ils relient les parties séparées de façon à assurer la continuité du passage ». Il va même jusqu'à préciser que « les circonstances que la construction du pont en cause résulte de la décision de l'État de percer une voie fluviale nouvelle (…) adaptée au gabarit de la navigation sur cette voie ne sauraient avoir pour effet de faire regarder ce pont comme incorporé au domaine public fluvial ». En d'autres termes, un ouvrage d'art est incorporé à la voie dont il relie les deux parties. Cette règle est valable même si l'ouvrage d'art a été construit par une personne morale autre que celle assurant l'entretien de la voie portée. Ce principe s'applique à toutes les infrastructures – routes, chemins de fer, canaux – quels que soient les maîtres d'ouvrage de la nouvelle infrastructure. Il s'applique aussi bien aux voies nationales et départementales que communales. Le propriétaire de la voie portée est donc nécessairement propriétaire de l'ouvrage d'art supportant cette voie interrompue. Ce n'est pas pour rien que le juge parle de continuité. C. L'“exception culturelle” des autoroutes concédées devient modèle Parallèlement, il existe ce que l'on peut appeler “l'exception culturelle” des autoroutes concédées. Deux directives ministérielles en date des 2 mai 1974 et 13 avril 1976 imposent en effet aux concessionnaires d'être propriétaires et responsables des ouvrages de rétablissement de communication au-dessus (et en dessous) du domaine public autoroutier. Cette solution présente l'avantage, pour ces gestionnaires qui ont d'ailleurs réalisé les ouvrages de rétablissement, de s'assurer que les ouvrages sont correctement entretenus et ne risquent pas de mettre en danger les usagers de l'autoroute. Elle part d'un double constat pragmatique : les communes rurales n'ont ni les moyens financiers ni les moyens techniques d'assurer l'entretien de ces ouvrages. Enfin, qui est le plus à même de déceler un problème si ce n'est l'exploitant autoroutier qui patrouille régulièrement dessous (ou dessus pour les passages inférieurs) ? 16 D'une façon générale, les collectivités gestionnaires de voies portées par des ouvrages d'art de rétablissement n'ont souvent pas une vision claire de leurs obligations d'entretien et de leurs responsabilités. Rappelons qu'il y a environ 2 000 ouvrages sur le réseau routier non concédé. En l'absence de tout document matérialisant le transfert, elles peuvent en effet, en toute bonne foi, se croire incompétentes ou dispensées de l'entretien et de la gestion de ces ouvrages, qui assurent pourtant la continuité de leur réseau routier. Cela est potentiellement lourd de conséquences en cas d'accident lié à un défaut d'entretien normal. Ce n'est cependant pas vrai pour le réseau concédé, puisque la procédure de remise des voiries rétablies aux collectivités est clairement définie par les deux directives mentionnées ci-dessus, même s'il existe des zones d'ombre dans ces textes en ce qui concerne la phase purement administrative et foncière de la remise, ou plus généralement en cas de désaccord17 . D. Que dit la loi ? La règle fixée par la loi est désormais la suivante : au gestionnaire de la nouvelle infrastructure de transport doit revenir la responsabilité de la « structure » de l'ouvrage d'art, c'est-à-dire la prise en charge de la surveillance, de l'entretien et de la reconstruction de la structure de l'ouvrage18 . Revient en revanche au propriétaire de la voie rétablie, la responsabilité de la chaussée et des trottoirs. Elle pose donc en d'autres termes un principe simple : celui qui décide de construire une nouvelle voie doit en assumer les conséquences. Les collectivités territoriales impactées sont de ce fait dispensées de la prise en charge de l'ouvrage de rétablissement stricto sensu, mais elles gardent la responsabilité de la chaussée, des trottoirs et des joints qui en assurent la continuité, donc de l'accessoire direct de leur voie. Mais soulignons que tout ceci, même si la loi vient utilement compléter le CG3P muet jusqu'à ce jour, se fait de façon conventionnelle. Il s'agit de prévoir des « modalités de répartition ». Il n'y a pas de changement pour ce qui est la propriété de l'ouvrage, laquelle revient toujours à la collectivité. En cas de désaccord des parties lors de l'établissement de cette convention, le préfet intervient en tant que médiateur. Il peut se rapprocher de la chambre régionale des comptes si nécessaire. On voit bien que cette loi a avant tout un aspect financier. En cas d'échec de la médiation, les parties peuvent saisir le tribunal administratif. C'est la même philosophie que pour les autoroutes concédées, mais appliquée de manière moins appuyée, puisque l'ouvrage n'est pas propriété de l'infrastructure linéaire franchie, contrairement à ce qui se passe sur le réseau à péage. On le voit, le législateur n'a pas voulu froisser le juge. La solution proposée n'est pas vraiment en contradiction avec la jurisprudence de 1906 et de 2001 puisqu'elle préconise un arrangement conventionnel. La loi pose à ce titre le principe de l'établissement d'une convention de gestion pour toute nouvelle infrastructure de transport. Le texte prévoit aussi un recensement des ouvrages d'art de rétablissement pour lesquels il n'existe aucune convention en vigueur. Il doit être fait par le ministre chargé des transports avant le 1er juin 201819 . Par ailleurs, devraient figurer dans les dossiers préalables aux déclarations d'utilité publique, les premières orientations du contenu des conventions que le maître d'ouvrage se propose de négocier avec les collectivités territoriales20 . L'objectif est de prévoir, très en amont, la répartition des charges d'entretien des nouveaux ouvrages d'art. Alors que plus de 88 % du réseau d'autoroutes concédées en service est délimité21 , rien, à notre connaissance, n'est fait sur le réseau non concédé22 . C'est la prochaine étape à franchir afin d'avoir une pleine connaissance du domaine public. Dossier à suivre… III. Fonds de commerce sur autoroute A. Une protection du domaine public devenue désuète C'est l'ordonnance de Moulins de 1566 qui, pour la première fois, protège les « biens de la couronne » des dilapidations effectuées par le roi de France en guerres multiples et variées. Cette « loi fondamentale » précise que ces biens n'appartiennent pas au Roi mais que ce dernier en assure plutôt la protection juridique. Elle pose pour la première fois le principe d'inaliénabilité. Depuis cette ordonnance, on sait que le législateur et le juge ont multiplié les efforts pour protéger le domaine public. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel a rappelé le 26 juin 1986 que la protection constitutionnelle du droit de propriété valait aussi pour la propriété de « l'État et des autres personnes publiques ». Rappelons que les quatre grands principes (l'inaliénabilité, l'imprescriptibilité, l'insaisissabilité, l'incessibilité), clefs de voûte de cette protection, ont été repris en 2006 dans le Code général de la propriété des personnes publiques. Mais qui n'a pas remarqué que ces règles exorbitantes du droit commun ne sont paradoxalement pas suffisantes, qu'elles sont souvent contradictoires et surtout décalées par rapport à l'évolution du droit et de la société dans son ensemble ? Aussi, des textes sont apparus pour aménager ce cadre, lui donner plus de souplesse. Ils sont venus par exemple autoriser la constitution de droits réels, mettant ainsi fin à l'interdiction posée par le juge23 . L'idée c'est de “grignoter” le cadre juridique rigide du domaine public afin d'inciter les entreprises privées à s'installer sur le domaine public et par là même le valoriser. B. Fonds de commerce et domanialité publique, un mariage impossible ? Cet été, le législateur a continué dans cette optique le “rognage” de ce cadre avec la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Elle vient en effet ajouter un nouvel article au Code général de la propriété des personnes publiques24 : « Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l'existence d'une clientèle propre. » L'application de la notion de fonds de commerce au domaine public est révolutionnaire. Jusqu'ici, l'occupation ne pouvait jamais donner lieu à la constitution d'un fonds de commerce dont l'occupant serait propriétaire25 . Mais que l'on ne s'y trompe pas, elle reste bordée. Les mots « clientèle propre » sont en effet essentiels dans l'application de ce nouveau critère. Exit la clientèle de passage, occasionnelle. La clientèle doit être en effet propre au commerçant considéré. Elle ne saurait se confondre avec les usagers du domaine public. « Pour qu'il ait clientèle propre, il faudra que les clients du commerçant ne passent sur le domaine public que parce qu'ils souhaitent se rendre chez lui. S'ils vont s'y fournir en tant qu'usagers du domaine public – c'est-à-dire parce que leur intention originelle et principale consiste à utiliser le domaine public ou à profiter du service public auquel il est affecté –, ils ne sauraient être considérés comme faisant partie de la clientèle propre. (…) Il faudra, entre autres, examiner les accès du commerce et déterminer si celui-ci est “divisible” ou “dissociable” du domaine public. »26 On retrouve, on le voit, cette notion de l'accès divisible déjà utilisée pour la définition des dépendances du domaine public mais cette fois-ci de façon opposée27 . Qu'en est-il sur autoroute ? On pourrait peut-être appliquer cette notion sur la Côte d'Azur, c'est-à-dire sur le réseau urbain de la société Escota. Ce serait beaucoup moins envisageable pour les liaisons en rase campagne de la Beauce ou en Auvergne ! Mais à notre sens, cette application n'est pas vraiment possible car, sur une aire autoroutière, on bute sur l'absence d'accès divisible, dissociable. Et surtout sur le fait que l'intention originelle et principale de l'automobiliste est d'utiliser l'autoroute pour d'aller d'un point à un autre, non pour y faire ses courses alimentaires. Même s'il est vrai que les services offerts sur lesdites aires ont tendance ces derniers temps à se développer et à se diversifier. IV. Vente d'alcool sur les aires d'autoroutes On lira enfin avec intérêt l'arrêt de la cour administrative de Douai du 3 avril 2014 28 qui vient conforter l'instruction relative à la vente d'alcool29 en vigueur sur les autoroutes concédées. On le sait certainement, les dispositions de ce texte poursuivent deux buts antagonistes, à savoir la protection de l'automobiliste face aux dangers avérés de l'alcool (quand il n'est pas consommé avec modération) et d'un autre côté le soutien du patrimoine vinicole français. Afin de conjuguer ces deux exigences contradictoires, rappelons que deux critères ont été retenus : la qualité et le terroir, au titre des « produits régionaux ». D'une façon générale, seule une boisson bénéficiant d'une appellation30 peut être vendue31 sur autoroute et ceci uniquement dans son département d'origine. Soulignons également que la vente de boissons alcoolisées est interdite dans les points de vente carburant entre 18 heures et 8 heures conformément au Code de la santé publique (article L. 3322-932 ). La cour administrative, saisie par la ville du Havre, interjetant appel du jugement du tribunal administratif de Rouen annulant deux arrêtés municipaux fixant une plage horaire durant laquelle la vente de boissons alcoolisées est interdite, rappelle en effet utilement que de telles restrictions « résultent de la nécessité de concilier les intérêts généraux (…), notamment la protection de l'ordre public, avec le respect dû aux libertés publiques, et notamment à la liberté du commerce et de l'industrie ». Pour la cour, lesdits arrêtés n'ont donc pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie. T. S.