Le Code général de la propriété des personnes publiques définit la réglementation relative aux biens à caractère mobilier ou immobilier appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics. L'entrée des biens dans le domaine public ou le domaine privé résulte de procédures d'acquisitions relevant des règles du droit civil. Après une première partie consacrée aux procédures d'acquisitions à titre gratuit, cette étude a pour objet de présenter les acquisitions à titre onéreux. L'acquisition des biens à titre onéreux peut se dérouler selon deux procédés : soit une procédure à l'amiable, soit des procédures de contraintes. I. Les acquisitions à l'amiable Toutes les personnes publiques peuvent acquérir à l'amiable des biens et des droits, à caractère mobilier ou immobilier. Les acquisitions s'opèrent alors suivant les règles du droit civil (1). A. La transaction immobilière Le bien immobilier doit faire préalablement l'objet d'une estimation pour connaître sa valeur vénale, c'est-à-dire le prix le plus probable auquel ce bien pourrait se vendre. Le service des domaines (France Domaine) effectue une évaluation à partir des mutations les plus récentes intervenues dans un même secteur géographique, à la même période, et portant sur des actifs similaires. Les évaluateurs disposent de l'ensemble des mutations qui sont intervenues et qui ont été publiées pour approcher au mieux l'état du marché. 1. Les achats par les communes Les opérations d'acquisitions immobilières par une commune sont régies par les articles L. 2241-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales et sont possibles à l'occasion d'enchères publiques. Aucune disposition légale n'impose que le conseil municipal soit appelé à se prononcer sur le principe de l'acquisition d'un bien immobilier par la commune, mais en pratique une délibération est prise (2) et est soumise au contrôle de légalité exercé par le préfet de département (3). La délibération du conseil municipal autorisant la transaction définitive et approuvant le contrat afférent devra comporter les éléments de précision, permettant ainsi au préfet de département d'être complètement informé des modalités procédurales de la délibération et du contenu exact des décisions prises. Le préfet examine également les compromis d'achat ou de vente qui sont assimilés par la jurisprudence à des contrats au sens général du terme (4). Le conseil municipal doit d'abord délibérer sur la décision de procéder à une acquisition. Un maire peut d'ailleurs avoir le pouvoir de signer un compromis d'achat ou de vente lors des négociations qu'il peut mener avec des particuliers ou des agents immobiliers dans la perspective d'un achat d'un bien immobilier à condition, toutefois, d'avoir été autorisé expressément par le conseil municipal (5). Le maire ne pourra pas, par exemple, modifier les clauses définies par le conseil municipal (6). Il est simplement chargé de préparer et d'exécuter en la matière les délibérations du conseil municipal (7). 2. L'acquisition d'un logement social vacant La possibilité pour un organisme d'habitations à loyer modéré de vendre un logement social vacant à une collectivité territoriale est ouverte par l'article L. 443-11 du Code de la construction et de l'habitation, à défaut d'acquéreur prioritaire, en particulier les locataires de l'organisme qui sont préalablement informés. Les modalités essentielles de l'opération sont prévues par l'article L. 443-7 du même code. Celui-ci impose que le logement réponde à certaines conditions d'ancienneté, d'habitabilité et d'entretien. En outre, le projet de vente ne doit pas avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux locatifs existants sur le territoire de la commune ou de l'agglomération concernée. En vertu de l'article L. 443-7 précité, la décision de l'organisme, étayée par un dossier complet, est ensuite transmise au préfet de département qui dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer. À l'issue de cette période, l'acte est réputé exécutoire. B. L'échange Il convient de rappeler le principe d'inaliénabilité des biens faisant partie du domaine public (8). Ainsi, les biens du domaine public de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements sont inaliénables à moins d'être précédés d'une mesure formelle de déclassement, mais cela suppose parallèlement que le bien a cessé matériellement de recevoir une affectation à l'usage du public ou à un service public. Aussi, dans un but de simplification des procédures et pour permettre une plus grande souplesse dans la détention et la gestion du domaine public, l'échange de biens est possible. L'article?1702 du Code civil définit l'échange comme un contrat par lequel les parties se donnent respectivement une chose pour une autre. L'échange s'opère par le seul consentement. C'est un contrat de droit privé, mais des formalités administratives sont applicables à l'État et à ses établissements publics (9), ainsi qu'aux collectivités territoriales, leurs groupements et établissements publics (10). 1. Une dérogation au principe d'inaliénabilité Les biens du domaine public peuvent être échangés entre des personnes publiques sans déclassement préalable. L'acte d'échange doit alors comporter des clauses permettant de préserver l'existence et la continuité du service public. Les biens peuvent aussi être échangés, après déclassement, avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d'une personne publique (11). Les chemins ruraux permettent d'illustrer le principe juridique ainsi défini. Rappelons que les chemins ruraux font partie du domaine privé de la voirie communale (12). Les communes procèdent souvent à des échanges de terrains avec des propriétaires riverains afin de déplacer le tracé des chemins ruraux pour des raisons de sécurité ou de meilleure desserte de la circulation sans savoir que… cette procédure n'est pas prévue par les textes et reste sanctionnée par le Conseil d'État. En effet, si les chemins ruraux appartiennent au domaine privé de la commune, ils sont affectés à l'usage du public et ouverts à la circulation générale (13). Pour modifier le tracé d'un chemin rural, les communes doivent donc procéder au déplacement de l'emprise du chemin. À ce titre, elles doivent d'abord aliéner le chemin, procédure d'aliénation elle-même conditionnée, d'une part, par le constat de la cessation d'affectation à l'usage du public, d'autre part par une enquête publique préalable à la délibération du conseil municipal. Ensuite, une procédure de déclaration d'utilité publique permettra aux communes de créer un nouveau chemin (14). 2. Cas particulier : la mainlevée des privilèges et hypothèques Si le bien faisant l'objet du contrat d'échange est grevé d'inscriptions, la personne publique qui en détient la propriété doit en rapporter la mainlevée pour en arrêter ses effets juridiques, ainsi que sa radiation (15). Cette mainlevée doit être effectuée dans un délai de trois mois à compter de la notification qui lui en aura été faite par l'autorité compétente, sauf clause contraire de ce contrat stipulant un délai plus long (16). À défaut, le contrat d'échange est résolu de plein droit. Aucune intervention judiciaire n'est donc envisagée. La résolution entraîne l'annulation des effets du contrat pour l'avenir, mais également pour le passé en raison de sa portée rétroactive. La situation est donc rétablie comme si aucun contrat n'avait jamais eu lieu. 3. Les frais d'acte en matière d'échange Tous les frais engagés lors de la procédure d'échange des biens et des droits à caractère immobilier qui appartiennent à l'État et à ses établissements publics incombent à la partie qui apporte le bien en échange, dans les trois hypothèses suivantes (17) : 1. lorsque le projet d'acte a été abandonné par le fait d'un tiers revendiquant la propriété de l'immeuble offert à l'État ou à un établissement public ; 2. si le contrat d'échange, grevé d'inscription, a été résolu. En effet, lorsque le bien faisant l'objet du contrat d'échange est grevé d'inscription, un contrat d'échange est résolu de plein droit si la partie qui apporte le bien en échange n'en rapporte pas mainlevée et radiation dans un délai de trois mois à compter de la notification qui lui en aura été faite par l'autorité compétente (18) ; 3. lorsque l'État ou un établissement public a été évincé dans les conditions fixées aux articles?1704 et?1705 du Code civil : s'il a déjà reçu la chose donnée en échange, et qu'il prouve ensuite que l'autre contractant n'est pas propriétaire de cette chose, l'État ou l'établissement public ne peut pas être forcé à livrer celle qu'il a promise en contre-échange, mais seulement à rendre celle qu'il a reçue. Le copermutant qui est évincé de la chose qu'il a reçue en échange a le choix de conclure à des dommages et intérêts ou de répéter sa chose. Dans tous les autres cas, les frais engagés lors de la procédure d'échange sont dus par la partie qui apporte le bien en échange, même si celui-ci n'est pas réalisé, à moins qu'une convention ait prévu le contraire justifié par l'intérêt de l'État. C. La dation en paiement La dation en paiement est un mode de constitution du domaine privé de l'État. Il s'agit d'une procédure exceptionnelle de règlement des droits de mutation consistant à offrir en paiement des biens au profit de l'État par application de l'article?1716 bis du Code général des impôts (19). Ainsi, les droits de mutation à titre gratuit et le droit de partage peuvent être acquittés par la remise d'œuvres d'art, de livres, d'objets de collection, de documents, de haute valeur artistique ou historique, ou d'immeubles situés dans les zones d'intervention du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (20) dont la situation ainsi que l'intérêt écologique ou paysager justifient la conservation à l'état naturel ou d'immeubles en nature de bois, forêts ou espaces naturels pouvant être incorporés au domaine forestier de l'État, ou encore d'immeubles bâtis ou non bâtis afin de les céder en particulier à une collectivité territoriale et aux organismes publics qui en dépendent ou à un organisme d'habitations à loyer modéré. Cette procédure exceptionnelle de règlement des droits est subordonnée à un agrément donné dans des conditions fixées par décret en conseil d'État. La décision d'agrément fixe la valeur libératoire qu'elle reconnaît aux biens offerts en paiement. La dation en paiement suppose l'acceptation préalable de l'intéressé de cette valeur. II. Les procédures d'acquisition Pour ce qui concerne les modalités des acquisitions immobilières réalisées par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, le Code général des propriétés des personnes publiques renvoie au Code général des collectivités territoriales. A. La passation des actes L'acte d'acquisition immobilière peut être passé soit en la forme administrative, soit par acte notarié. 1. L'acte en la forme administrative En matière d'authentification des actes d'acquisition passés en la forme administrative par les personnes publiques, un régime spécifique s'applique aux établissements publics de l'État. Les préfets reçoivent les actes d'acquisitions immobilières passés en la forme administrative par l'État et en assurent la conservation. Ils confèrent à ces actes l'authenticité en vue de leur publication au fichier immobilier (21). Quant à la réception et à l'authentification des actes d'acquisitions immobilières passés en la forme administrative par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, les maires, les présidents des conseils généraux et des conseils régionaux, les présidents des établissements publics sont habilités à recevoir et à authentifier les actes concernant les droits réels immobiliers en vue de leur publication au bureau des hypothèques (22). 2. L'acte notarié C'est un acte rédigé par un notaire. L'acte notarié bénéficie de la force exécutoire ce qui permet de poursuivre tout acquéreur défaillant sans avoir recours au juge. Le notaire procède, s'il y a lieu, et sous sa responsabilité, à la purge de tous privilèges et hypothèques (23). B. La consultation du service des domaines Certains projets d'opérations immobilières poursuivis par les collectivités territoriales nécessitent la consultation du service des domaines. Il s'agit des acquisitions à l'amiable (par voie d'achat ou d'échange) d'immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce d'une valeur totale égale ou supérieure à 75 000?euros quelle que soit la taille des collectivités (24). D'autres opérations immobilières sont soumises à l'avis du service des domaines uniquement si elles sont engagées par les communes de moins de 2 000 habitants (25). Dans le mois de sa saisine, le service des domaines prononce un avis sur le montant de la valeur vénale du bien à estimer, étant précisé que si le dossier soumis au service des domaines est incomplet, le point de départ du délai d'un mois est constitué par la date de réception des documents ou renseignements manquants (26). Cet avis porte sur les conditions financières de l'opération et non sur l'opportunité de l'acquisition ou de la cession. Une fois l'avis prononcé, le conseil municipal va délibérer sur l'opération immobilière projetée. Il peut retenir un prix différent de la valeur déterminée par le service des domaines, à condition de motiver sa décision, en particulier sur la décision d'acquérir, la situation physique (référence cadastrale, description sommaire…) et juridique (droits et obligations respectifs du cédant et du cessionnaire) du bien… Toutefois, le préfet, dans le cadre de l'exercice de son contrôle de légalité des actes, sera amené à vérifier que l'estimation retenue par la commune n'est pas disproportionnée par rapport à la valeur vénale du bien. En la matière, le juge administratif apprécie si l'opération immobilière est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (27). Il pourra sanctionner un prix anormalement bas ou excessivement supérieur à l'évaluation domaniale en considérant que la délibération autorisant une telle opération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (28). Pour les opérations immobilières d'un montant inférieur à 75 000?euros, la consultation du service des domaines n'est pas nécessaire pour acquérir un bien immobilier. Néanmoins, ce service peut faire bénéficier de son expertise les responsables des collectivités territoriales, cette aide n'intervenant qu'à titre officieux. Sur un plan pratique, il est recommandé aux responsables locaux de se rapprocher de l'administration chargée des domaines pour convenir de la faisabilité ou non des travaux d'évaluation demandés. III. Les acquisitions selon des procédés de contrainte Certaines procédures de puissance publique permettent de faire entrer des biens dans le domaine public ou privé des personnes publiques, notamment la nationalisation, l'expropriation et la préemption. A. La nationalisation La nationalisation a pour objet de transférer à l'État la propriété d'une entreprise pour la soustraire à une direction de type capitalistique et organiser sa gestion selon des règles issues de l'intérêt général. La loi n°?82-155 du 11?février 1982 a nationalisé plusieurs sociétés industrielles, banques et compagnies financières en transférant à l'État en toute propriété les actions représentant leur capital. L'État, devenu le seul actionnaire, a pu maîtriser par là même sa direction. Dans tous les cas, les transferts de biens et d'entreprises opérés ne sauraient restreindre au-delà des exigences de la nécessité publique – que le parlement apprécie discrétionnairement sous réserve de l'erreur manifeste – le champ de la propriété privée et de la liberté d'entreprendre (29). La législation commerciale, notamment les dispositions relatives aux sociétés anonymes du Code du commerce, reste applicable. Toutefois, l'intégration de la France à l'Union européenne limite désormais les monopoles publics. À titre illustratif, dans le domaine de l'électricité et du gaz, la nationalisation datait de la loi n°?46-628 du 8?avril 1946. L'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz découle des directives européennes de?1998 et?2003, transposées en droit français par les lois du 10?février 2000, du 3?janvier 2003, du 9?août 2004 et du 13?juillet 2005. Aujourd'hui, la France doit mettre en place un système conciliant les exigences européennes d'ouverture à la concurrence avec le maintien d'un service public de l'énergie. B. L'expropriation Prévue à l'article L. 1112-2 du Code général des propriétés des personnes publiques, l'expropriation permet à une personne publique, chargée d'une mission d'intérêt général et pour cause d'utilité publique, de procéder à l'acquisition unilatérale d'une propriété immobilière privée sous réserve d'une juste et préalable indemnité qui est fixée par le juge à défaut d'un accord amiable. La procédure d'expropriation comporte d'abord une phase administrative au cours de laquelle l'utilité publique de l'opération doit être reconnue pour justifier l'acquisition forcée du bien. Suit une phase judiciaire pour la fixation des indemnités devant le juge de l'expropriation appartenant à un tribunal de grande instance à défaut d'accord amiable, étant précisé que les indemnités allouées couvrent l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l'expropriation. C. Le droit de préemption Prévue à l'article L. 1112-3 du Code général des propriétés des personnes publiques, le droit de préemption est la faculté de se rendre acquéreur d'un bien mobilier ou immobilier avant toute autre personne. Il suppose que ce bien soit préalablement mis en vente. Ce droit est exercé, par l'État (30), les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics (31), ainsi que les établissements publics fonciers locaux (32). Le droit de préemption s'exerce sur des zones définies par un acte administratif. Dans ce cadre, tout propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption pourra proposer au titulaire de ce droit l'acquisition de son bien. Cette déclaration d'intention d'aliéner précise notamment le prix qu'il en demande et les conditions de vente. Le titulaire doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de ladite proposition. Le vendeur dispose d'un nouveau délai de deux mois pour répondre, le cas échéant, à l'offre d'acquérir à un prix différent. L'avis préalable du service des domaines est nécessaire pour les acquisitions envisagées par les collectivités territoriales d'un montant égal ou supérieur à 75 000?euros. Plusieurs droits de préemption sont prévus et s'exercent selon des modalités précises : – dans les espaces naturels sensibles des départements. L'État peut acquérir les espaces naturels sensibles des départements soumis à ce droit, par priorité sur une personne qui s'est déclaré acquéreur ; – dans les secteurs urbains (droit de préemption urbain) en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme (33) ; – dans les zones d'aménagement différé (Zad) créées, par décision motivée du préfet de département ; – dans des périmètres ainsi délimités, pour mettre en œuvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles. Hormis les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), créées par la loi n°?60-808 d'orientation agricole du 5?août 1960, aucun organisme d'aménagement rural n'est habilité à exercer un tel droit de préemption. Le droit de préemption institué au profit des Safer ne peut s'exercer qu'en cas d'aliénation à titre onéreux d'un fonds agricole, et si un périmètre d'intervention a été préalablement institué. D. La consultation du service des domaines Certaines acquisitions par exercice du droit de préemption ou d'expropriation sont soumises à l'avis du service des domaines quelle que soit la taille de la collectivité. Il s'agit : – des projets d'acquisition à réaliser par exercice du droit de préemption si le prix figurant dans la déclaration d'aliéner est supérieur à 75 000?euros dans les zones de droit de préemption urbain, dans les espaces naturels sensibles et dans les espaces naturels boisés classés ; – des acquisitions réalisées en zones d'aménagement différé quel que soit le montant de l'opération ; – des projets d'acquisition à réaliser sous déclaration d'utilité publique et les accords amiables de la procédure d'expropriation quel que soit le montant de l'opération.