1 CHOISIR LA BONNE ORGANISATION Pour entrer de plain-pied dans l'ère de l'urbanisme durable, les collectivités locales ont besoin d'un cadre organisationnel adapté. Écoquartier ou quartier durable, le concept, quel que soit le nom qu'on lui donne, s'impose en France. Notamment grâce au Grenelle de l'environnement dont les conclusions prévoyaient d'inciter « les collectivités territoriales, notamment celles qui disposent d'un programme significatif de développement de l'habitat, à réaliser des écoquartiers avant 2012 ». Plusieurs villes et agglomérations lancées précocement dans l'aventure voient leurs premières tranches sortir de terre. Mais un danger sérieux guette les collectivités : se concentrer uniquement sur ces opérations vitrines sans se préoccuper de leur reproductibilité et sans changer leur mode de fonctionnement (gestion du diffus, règles d'attribution des permis de construire, déconnections des politiques de l'habitat et des transports...). Alors, les villes reconnues innovantes dans le domaine de l'urbanisme comme Rennes, Strasbourg, Chalon-sur-Saône, Lyon, Grenoble, Lille ou encore Nantes, ont-elles une recette particulière, une organisation commune ? « Oui, répond Franck Faucheux, à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du Meeddat. Ces villes ou agglomérations ont toutes développé une "doctrine développement durable", déclinée au travers d'Agendas 21 ou de chartes, par exemple. » Des objectifs qui figurent naturellement dans des documents d'urbanisme plus ciselés. « Le Pays rennais a ainsi construit son plan local d'urbanisme (PLU) et son plan d'aménagement et de développement durable (PADD) en s'appuyant sur sa propre méthodologie, l'Addou (approche développement durable des opérations d'urbanisme). Ses documents sont plus maîtrisés et incluent notamment une réflexion en matière de politique foncière. La structure administrative de l'intercommunalité s'en trouve mieux organisée », reprend Franck Faucheux. Ces pionnières se sont aussi impliquées très tôt dans des réseaux européens, comme les programmes Privilège ou Concerto, et peuvent s'appuyer sur des services techniques intercommunaux étoffés. À Narbonne, 46 000 habitants, la nouvelle équipe municipale a récemment mis en sommeil le très médiatique projet de la Zac du Théâtre (lire EM n° 1674, p. 8). Elle réfléchit désormais à refondre complètement son service urbanisme en le transférant à la communauté d'agglomération. À Bordeaux, qui vient de rendre public son projet urbain pour 2030, la réorganisation est également à l'ordre du jour. « La communauté urbaine travaille actuellement à la restructuration de ses services et songe notamment à renforcer son pôle aménagement urbain et à rassembler ses compétences en matière de transports, éclatées dans différents services, dans un pôle mobilité », explique le maire, Alain Juppé. Septième ville de France, Strasbourg est, dans la même logique, en train de regrouper ses services par pôles (lire encadré p. 50). Partout, l'objectif est d'assurer plus de transversalité dans le fonctionnement des services. « Au Grand Lyon, chaque service compte au moins un correspondant développement durable. De plus en plus d'agents travaillent en outre sur des sujets environnementaux, indique Patrick Clancy, à la direction de l'urbanisme de la communauté urbaine. En plus des formations qui nous sont proposées, des ateliers de réflexion fonctionnent en permanence. Avec quelques collègues, nous commençons ainsi à envisager le "verdissement" de notre PLU, ce qui n'était pas possible avant le Grenelle. » Aujourd'hui, seuls des cahiers de recommandations peuvent être mis en place quand la commune ne maîtrise pas le foncier. Pour la gestion du diffus, le projet de loi Grenelle 2 devrait donc changer la donne : densité minimale dans les secteurs desservis par les transports collectifs ou bonus de Cos pour les constructions sobres (lire EM n° 1670, p. 32) pouvant atteindre 30 %. « Un de nos ateliers de réflexion consacré aux quartiers durables s'interroge sur les modalités de mise en oeuvre concrète », ajoute Patrick Clancy. Le Pays d'Aix livre des éléments de réponse dans un guide qu'elle vient de publier. « Nous préconisons notamment la création d'une cellule de gouvernance disposant de son propre budget et pilotée par un élu et un chef de projet », rapporte l'un des contributeurs. Une solution qui évite notamment que le cloisonnement bien connu des services municipaux n'entrave la bonne marche du projet. Autre point faible des trop nombreuses petites collectivités françaises : le manque de compétences. Ces dernières, faute de services techniques étoffés, ne disposent pas de la culture commune leur permettant de dialoguer avec urbanistes, architectes ou paysagistes. Elles s'en remettent très souvent aux aménageurs privés qui leur proposent des prestations clés en main. « Il existe un réel besoin de formation, notamment pour les services instructeurs des permis de construire », ajoute Dominique Sellier, à l'Arene Île-de-France. L'offre dans le domaine reste pauvre, mais s'étoffe progressivement (lire p. 73). En outre, depuis la réforme de la formation continue de 20071, le CNFPT accompagne les services dans la construction de leurs plans de formation et s'efforce d'adapter son offre à leurs véritables besoins. Mais encore faut-il disposer des ressources humaines nécessaires... « Avec seulement cinq agents municipaux à la mairie, le temps que consacre chaque élu à la ville est colossal », témoigne Gérard Poujade, maire du Séquestre, cette petite commune du Tarn (1 300 habitants) qui a notamment fait parler d'elle en adoptant un Agenda 21 dès 2005 et qui développe aujourd'hui un projet d'écoquartier. « L'élaboration de notre premier PLU nous a pris quatre ans, se souvient l'élu. Accompagnés par un bureau d'études expérimenté, nous avons ainsi consacré beaucoup de temps à analyser nos réticences, notamment face à la densification des zones pavillonnaires. » Secteur 3 de Marne-la-Vallée (Seine-et-Marne), Bussy-Saint-Georges se lance également dans un projet de quartier durable (3 000 logements sur 117 hectares). Elle est en effet une des huit villes à avoir signé une convention avec l'État début mars. « Nous ne comptons que huit agents, mais tout le monde est motivé et tente de se former. C'est l'occasion pour notre ville de taille moyenne de se remettre en question », considère le maire, Hugues Rondeau. Ici, l'aménageur, l'Epamarne2, est imposé. « L'EPA a trente ans d'expérience, mais ne possède pas en matière d'écoquartiers, c'est évident, les compétences en interne », constate l'élu. Ville et aménageur avancent donc pour le moment à tâtons en attendant, comme le messie, un assistant à maîtrise d'ouvrage capable d'élaborer un cahier des charges cohérent et de leur apporter la lumière. 2 SÉLECTIONNER LES BONS OUTILS En quelques années, la palette des outils de l'urbanisme durable s'est élargie. Cependant, les collectivités préfèrent souvent utiliser leurs propres méthodologies. Sans cadre politique adéquat, pas de quartier réellement durable, ni document d'urbanisme pertinent. Mais pour rédiger un PLU ou un schéma de cohérence territoriale (Scot) ou piloter un projet d'aménagement durable, le choix d'une méthodologie, d'un système de management s'impose. Le Meeddat a lancé en octobre dernier trois appels à projets : « transports collectifs », « démarche écocité » et « écoquartier ». Le premier concerne des projets hors Île-de-France pas encore engagés et dont les travaux doivent débuter avant 2011, tandis que le second permettra de sélectionner de grands projets de développement urbain « exemplaires ». Le concours annuel Ecoquartier récompensera, lui, plusieurs projets de collectivités en leur offrant un accompagnement méthodologique et technique des services de l'État, en leur donnant la possibilité de participer à un club opérationnel qui leur permettra d'échanger sur leurs pratiques, et en leur ouvrant la porte des subventions de l'Ademe. Les lauréats 2009 seront connus le 15 juin. La Caisse des dépôts a en outre annoncé en mars qu'elle accompagnerait méthodologiquement et financièrement 25 projets de quartiers. Plusieurs conseils régionaux comme ceux de Rhône-Alpes ou d'Île-de-France ont également lancé leurs propres appels à projets, avec également à la clé des financements et un accompagnement. « La motivation est pour nous surtout financière. Avec 5 000 à 10 000 euros de subvention par logement, on peut vraiment, surtout en densifiant, monter un projet de qualité », témoigne Hugues Rondeau, maire de Bussy-Saint-Georges (77). Un accompagnement méthodologique ne serait pourtant pas du luxe au regard du manque de compétences des petites communes sur ces sujets. Plusieurs ouvrages ou guides sont d'ores et déjà disponibles, alors qu'ils étaient bien rares il y a encore trois ans (lire EM n° 1649, p. 37), contraignant les grosses collectivités à créer leurs propres outils et laissant les autres dans le désarroi. Aujourd'hui, les porteurs de projets peuvent s'appuyer sur des approches qui bénéficient d'un peu plus de recul. « Un certain nombre prédomine comme l'approche environnementale de l'urbanisme (AEU) de l'Ademe, les audits urbains développés par la Commission européenne, la démarche HQE²R, le Bilan carbone ou la grille RST 02 du Certu, qui identifie points faibles et points forts d'un projet », énumère Franck Faucheux, à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du Meeddat. L'AEU est sans doute la plus utilisée (Reims, Annecy, nombreuses communes des Pays de la Loire...), que ce soit pour bâtir un document d'urbanisme (Scot, PLU, PDU...) ou un projet d'aménagement durable. Mais cette démarche d'assistance à maîtrise d'ouvrage ne s'intéresse, comme son nom l'indique, qu'à l'environnement. Une vision quelque peu étroite qui lui est régulièrement reprochée. Pour y pallier, le Pays rennais a adapté l'AEU pour créer l'approche développement durable des opérations d'urbanisme (Addou) qui, du diagnostic à la réalisation des cahiers des charges, laisse une grande place à la participation. Le Pays propose à ses communes un accompagnement basé sur cette démarche dans le cadre d'un contrat Atenee signé en 2003 (actions territoriales pour l'environnement et l'efficacité énergétique). Autre approche, celle développée depuis plusieurs années par le bureau d'études La Calade : la HQE²R. Cette méthodologie-boîte à outils a notamment été utilisée par la ville de Barcelone, mais elle laisse souvent les élus perplexes face à sa complexité. Les collectivités peuvent enfin utiliser un outil plus simple, mais qui se limite au climat : le Bilan carbone. L'Ademe propose en effet en ligne un guide pour une utilisation expérimentale du module territoire du Bilan collectivités et compte sur de nombreux retours d'expérience pour élaborer un « outil spécialement consacré aux démarches d'urbanisme ». Notons pour conclure que le bureau d'études Setur, missionné par l'Association HQE, expérimente toujours la démarche de haute qualité environnementale aménagement sur dix opérations pilotes. Résultats attendus l'an prochain. 3 IMPLIQUER LA POPULATION Simple concertation réglementaire ou coproduction de projets, la participation du public est indissociable de l'urbanisme durable. Cela évolue doucement, mais la participation de la population à l'élaboration des projets est souvent vécue en France comme une contrainte réglementaire et non comme un moyen efficace de ficeler un dossier et d'éviter les contentieux. Pourtant, les collectivités locales, de plus en plus nombreuses à lancer leur projet de quartier durable, vont devoir s'y mettre sérieusement. « La démarche doit d'abord être comprise, puis partagée et animée. Cela suppose un véritable investissement dans des outils d'accompagnement du projet tels que des lieux et instances de concertation ainsi que des supports de communication en direction de tous les publics », préconise le guide « Piloter un projet de quartier du Pays d'Aix ». Et cela ne s'improvise pas ! Le site Internet Écoquartiers du Meeddat conseille ainsi de mettre sur pied un « plan de participation » afin de définir objectifs et règles du jeu. Le site identifie par ailleurs quatre niveaux de participation croissants : information et sensibilisation, consultation, concertation et codécision. Les deux premiers degrés correspondent peu ou prou aux procédures réglementaires (enquête publique, procédure de concertation prévue par le Code de l'urbanisme) pouvant être complétées par des campagnes d'affichage ou d'information dans le bulletin municipal, voire par des questionnaires ou un référendum local. C'est la voie choisie par Limeil-Brévannes (94) pour l'élaboration de son PLU et de son projet de Quartier des temps durables (lire EM nos 1663, p. 6 et 1675, p. 8). Parmi les moyens mis en oeuvre : réunions publiques, conseils de quartier, expositions ou encore questionnaires avec enveloppe T de réponse dans le journal de la ville. Mais « sans réelle concertation avec la population, on fera un quartier comme avant, en reproduisant les mêmes erreurs », estime une urbaniste expérimentée. Pour le Meeddat, « la concertation se caractérise par l'implication fondée sur un travail en commun des élus, des techniciens et des habitants sur un projet public, [...] mais ne veut pas dire partage de la décision ». Clamart a mis ce principe en oeuvre pour son futur quartier de la gare, en mandatant un cabinet de concertation urbaine chargé d'associer la population grâce à l'organisation de quatre ateliers thématiques (déplacements, commerces, équipements et espaces publics, et HQE). La coproduction ou codécision est l'étape ultime. « Les exemples de Lille, dont la démarche (trop ?) poussée a retardé les projets, Rennes, Grenoble, Strasbourg ou Lyon sont particulièrement intéressants », note Franck Faucheux, au Meeddat. En 2003, le Grand Lyon a ainsi co-élaboré avec sa population une charte de la participation, qui fixe le cadre employé depuis lors par la communauté urbaine. « Nous produisons progressivement tous nos projets en choisissant la voie de la concertation et non de la coproduction, ce qui ne nous empêche pas d'en faire pour certains projets. Nous prévoyons de rédiger une version 2 de notre charte l'an prochain pour améliorer le dispositif, en systématisant notamment les bilans de concertation et en renforçant le volet consultation qui permet de toucher la majorité silencieuse qui ne vient pas aux réunions publiques », précise Gérard Claisse, vice-président chargé de la concertation. Le Pays rennais a, lui, systématisé la coproduction de projets en créant une déclinaison de l'AEU de l'Ademe : l'Addou, pour approche développement durable des opérations d'urbanisme. Le diagnostic est ainsi partagé grâce à des ateliers participatifs conduisant à la rédaction d'une charte de développement durable. Celle-ci exprime les orientations arrêtées par les élus sur la base des propositions issues des ateliers. Des choix ensuite transcrits dans les cahiers des charges des projets et les documents d'urbanisme. La communauté urbaine de Strasbourg (Cus) a également choisi la co-élaboration, le plus en amont possible. « Idéalement, dès le diagnostic et, au plus tard en phase de programme », précise Stéphanie Strasser, à la direction du développement urbain. Même philosophie pour Gérard Poujade, maire de la petite commune du Séquestre : « Nous avons pris l'habitude d'associer la population aux décisions dans tous les domaines : du nom des rues au contenu du PLU. Nous sommes allés encore plus loin en créant, fin 2008, un conseil économique social et environnemental communal (Cesec). Cette structure permanente de concertation compte dix-neuf membres représentatifs de la population et aucun élu. Il peut être saisi sur des sujets d'actualité ou s'autosaisir. » Un apport d'énergie et de compétences non négligeable pour une commune de 1 300 âmes. Et une idée à reprendre, notamment pour les écoquartiers. Car la participation ne doit pas s'arrêter une fois le quartier construit, mais au contraire s'installer dans la durée pour entretenir la flamme d'une logique de fonctionnement différente.