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POLITIQUES

Servitude de passage sur le littoral : la notion de propriétaires intéressés

PUBLIÉ LE 1er NOVEMBRE 2013
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3. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les propriétaires intéressés mentionnés à l'article R. 160-18 du Code de l'urbanisme, devant être convoqués sur place par le commissaire enquêteur lorsque celui-ci décide de procéder à une visite des lieux, s'entendent des seuls propriétaires des parcelles concernées soit par les modifications envisagées par l'autorité administrative du tracé ou des caractéristiques de la servitude soit par la suspension de celle-ci ; 4. Considérant que la cour a, par une appréciation souveraine, relevé que tous les propriétaires des parcelles concernées par les modifications projetées avaient été préalablement avertis des visites effectuées sur leurs parcelles par le commissaire-enquêteur ; qu'en jugeant, pour écarter le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique, que la circonstance que tous les propriétaires des terrains du littoral emprunté par la servitude de passage n'avaient pas été convoqués était sans incidence sur le respect de la procédure prévue par les dispositions précitées, quand bien même le commissaire-enquêteur s'était rendu sur leurs parcelles au cours de ses opérations de visite générale du site, la cour, qui n'a pas dénaturé les écritures de la requérante, n'a pas commis d'erreur de droit ; 5. Considérant, en second lieu, que la cour a jugé qu'en assurant la continuité du cheminement des piétons par le transfert du tracé de la servitude de passage existante au droit des parcelles D 755 et D 756, le préfet de la Corse du Sud avait usé, dans la stricte mesure nécessaire au respect des objectifs fixés par la loi, de la faculté offerte par les dispositions de l'article L. 160-6 du Code de l'urbanisme de grever exceptionnellement de la servitude des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; qu'elle a estimé, d'une part, qu'il ressortait des pièces du dossier, et notamment des éléments contenus dans le rapport du commissaire-enquêteur et des observations de celui-ci, que la présence d'un amas rocheux, empêchant l'accès au littoral, rendait nécessaire, contrairement à ce que soutenait l'association requérante, le passage du tracé de la servitude à l'intérieur de la parcelle D 755 ; qu'en statuant ainsi, la cour n'a pas dénaturé ces pièces et a suffisamment répondu au moyen dont elle était saisie ; 6. Considérant que la cour a, d'autre part, relevé que la maison d'habitation présente sur cette parcelle avait été construite avant le 1er janvier 1976 et que le commissaire-enquêteur et la direction départementale de l'équipement indiquaient, dans leurs rapports respectifs, que la distance mesurée sur le terrain entre cette maison et l'emprise de la servitude faisant l'objet du transfert serait comprise entre 12 et 13 mètres ; qu'en estimant que, si l'association requérante faisait valoir que la distance entre la construction et la limite du domaine public maritime était d'environ 30 mètres, elle ne l'établissait pas par la seule production d'un cliché photogrammétrique de l'Institut géographique national et d'une image satellite, la cour n'a dénaturé ni les écritures de la requérante, dès lors que, si celle-ci se fondait aussi sur l'étude d'un géomètre expert, ce rapport avait été élaboré sur la base de ce même cliché, ni les pièces du dossier ; […] Le pourvoi de l'association U Levante est rejeté. La servitude de passage des piétons sur le littoral, dite servitude longitudinale, a été instituée par la loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme. Les dispositions relatives à cette servitude sont codifiées aux articles L. 160-6, R. 160-8 à R. 160-15 et R. 160-17 à R. 160-33 du Code de l'urbanisme. La servitude longitudinale (1), exclusivement destinée à assurer le passage des piétons, s'applique de plein droit sur une bande de trois mètres de largeur sur les propriétés privées riveraines du domaine public maritime. Selon les dispositions de l'article L.  160-6 du code précité, c'est seulement en cas de modification ou de suspension de cette servitude qu'une enquête publique doit être organisée (2). Au cours de celle-ci, le commissaire enquêteur peut alors décider de procéder à une visite des lieux, étant précisé que les propriétaires intéressés doivent être convoqués sur place. Dans une décision du 28 décembre 2012, le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la notion de propriétaires intéressés. Le 19 septembre 2007, le préfet de la Corse du Sud a pris un arrêté portant transfert de la servitude de passage des piétons sur le littoral de la commune de Pianottoli-Caldarello, de Cala di Fornellu à la tour de Caldarello. Cet arrêté, qui a eu pour effet de transférer et de suspendre la servitude de passage à certains endroits, notamment du fait de la présence d'amas rocheux, a fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir présenté par l'association U Levante devant le tribunal administratif de Bastia. Par un jugement du 4 décembre 2008 (3), les premiers juges du fond ont partiellement fait droit aux conclusions de l'association requérante en annulant l'arrêté attaqué en tant qu'il prescrivait le transfert de la servitude de passage des piétons au droit de la parcelle 704. Saisie par l'association, la cour administrative d'appel de Marseille a, par un arrêt du 3 mars 2011 (4), partiellement annulé l'arrêté litigieux en tant qu'il suspendait la servitude de passage au droit des parcelles D 65 et D 66 et réformé le jugement. L'association s'est alors pourvue en cassation contre l'arrêt en tant qu'il n'avait pas fait droit au surplus de ses conclusions d'appel. C'est à l'occasion de ce pourvoi que le Conseil d'État a précisé la manière dont il convenait d'appréhender la notion de propriétaires intéressés. Les termes « propriétaires intéressés » sont mentionnés à l'article R. 160-18 du Code de l'urbanisme qui dispose que : « le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête peut décider de procéder à une visite des lieux. Dans ce cas, le commissaire enquêteur ou le président de la commission avise le maire et convoque sur place les propriétaires intéressés ainsi que les représentants des administrations ; après les avoir entendus, il dresse procès-verbal de la réunion ». Jusqu'à cette affaire, ni la Haute Juridiction ni les juges d'appel n'avaient été amenés à se prononcer sur cette notion. En revanche, il peut être rappelé que dans une décision du 17 juin 2004, la cour administrative d'appel de Nantes (5) avait considéré, s'agissant de la possibilité pour le commissaire enquêteur de procéder à une visite des lieux en application de l'article susmentionné que « si une telle visite ne constitue qu'une simple faculté pour le commissaire enquêteur, la décision d'y procéder est subordonnée au respect des obligations de caractère substantiel, (…) visant à n'organiser la visite des lieux que pendant la durée de l'enquête et à garantir le caractère contradictoire des opérations de cette visite ». Dans cette affaire jugée en 2004, le commissaire enquêteur s'était rendu sur les lieux sans prévenir ni le maire, ni les propriétaires et les administrations concernés. Dans le cadre du contentieux opposant l'association U Levante au préfet de la Corse du Sud, le tribunal administratif de Bastia a considéré qu'il ressortait « des énonciations du rapport d'enquête que les propriétaires des parcelles concernées ont été convoqués et étaient présents lors de la visite des lieux organisée par le commissaire enquêteur ; qu'ils ont donc pu présenter des observations en présence des représentants de l'administration et du commissaire-enquêteur ; qu'ainsi, le caractère contradictoire de ladite visite n'a pas été méconnu ». Si les juges de première instance n'ont pas explicité la notion de proprié-taires intéressés, il est intéressant de noter qu'ils ont rappelé l'esprit même des dispositions de l'article R. 160-18 susmentionné, à savoir que l'organisation de l'enquête publique a pour objet d'assurer un échange contradictoire entre le commissaire enquêteur, l'administration et les propriétaires de parcelles afin, d'une part, de garantir leur information la plus complète possible et, d'autre part, de permettre au commissaire enquêteur de recueillir l'avis et, le cas échéant, les contre-propositions du public. La cour administrative d'appel de Marseille a quant à elle expressément jugé qu'il résultait des dispositions de l'article R. 160-18 du Code de l'urbanisme prises pour l'application de l'article L. 160-6 du même code « que seuls les propriétaires des parcelles concernées par le projet de modification d'une servitude de passage devaient obligatoirement être convoqués sur place en cas de visite des lieux par le commissaire-enquêteur ». Si le Conseil d'État a confirmé l'analyse des juges d'appel, trois différentes interprétations pouvaient être données à la notion de propriétaires intéressés. En premier lieu, cette notion pouvait viser l'ensemble des pro-priétaires de terrains grevés par la servitude longitudinale, sans que soient prises en considération les modifications envisa-gées. Cependant, dans la mesure où la servitude longitudinale s'applique de plein droit sur les propriétés privées riveraines du domaine public maritime et qu'une procédure d'enquête publique n'est prévue qu'en cas de modification ou de suspension de ladite servitude, le commissaire enquêteur pouvait difficilement se voir imposer l'obligation de convoquer sur place l'ensemble des propriétaires de terrains concernés par la servitude, peu important ces modifications. En second lieu, la notion aurait pu viser, d'une part, les propriétaires de parcelles concernées par les modifications envisagées faisant l'objet de l'enquête publique (l'article L. 160-6 l'impose) et d'autre part, les propriétaires de parcelles sur lesquelles aucune modification n'est envisagée mais néanmoins visitées par le commissaire en-quêteur. Une telle interprétation aurait eu pour effet de contraindre le commissaire enquêteur à déterminer très précisément et préalablement à la visite sur le terrain les parcelles sur lesquelles il entendait se déplacer, restreignant par là-même l'intérêt d'une telle visite. Enfin, la notion pouvait viser les seuls propriétaires de parcelles concernées par les modifications envisagées par le projet soumis à enquête publique. Le Conseil d'État, dans sa décision du 28 décembre 2012, a retenu cette interprétation restrictive, confirmant la position des juges d'appel. Il a en effet considéré qu'il résultait de la combinaison des dispositions des articles L. 160-6, R. 160-18 et R. 160-19 du Code de l'urbanisme que « les propriétaires intéressés mentionnés à l'article R. 160-18 du Code de l'urbanisme, devant être convoqués sur place par le commissaire enquêteur lorsque celui-ci décide de procéder à une visite des lieux, s'entendent des seuls propriétaires des parcelles concernées soit par les modifications envisagées par l'autorité administrative du tracé ou des caractéristiques de la servitude soit par la suspension de celle-ci ». La lecture combinée de ces trois articles conduisait logiquement à l'interprétation retenue par la Haute Juridiction. L'article R. 160-19 du Code de l'urbanisme, non encore évoqué, dispose que « si le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête propose de rectifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude qui ont été soumis à enquête, et si ces rectifications tendent à appliquer la servitude à de nouveaux terrains, les propriétaires de ces terrains en sont avisés par lettre. Un avis au public est, en outre, affiché à la mairie. Un délai de quinze jours au moins, en sus de celui fixé par l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête, est accordé à toute personne intéressée pour prendre connaissance à la mairie des rectifications proposées et présenter des observations. À l'expiration du délai d'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet le dossier avec ses conclusions au préfet ». En d'autres termes, cet article prévoit que lorsque le commissaire enquêteur (ou la commission d'enquête) sollicite une rectification du tracé ou des caractéristiques de la servitude de nature à la faire passer sur des parcelles autres que celles mentionnées dans le projet initialement soumis à enquête publique, les propriétaires de ces dernières doivent nécessairement en être avisés par lettre. Cela laisse penser, a contrario, que lesdits propriétaires n'ont pas systématiquement à être informés des modifications au tracé ou aux caractéristiques de la servitude que peut proposer le commissaire enquêteur au moment où celui-ci procède à une visite des lieux (hypothèse selon laquelle le commissaire enquêteur propose de modifier la servitude après avoir visité les lieux). Si les articles L. 160-6 et R. 160-18 auraient suffi à justifier la position retenue par le Conseil d'État, l'article R. 160-19 du même code emporte la conviction. Il peut par ailleurs être noté que la Haute Juridiction retient, dans son considérant de principe, et ce contrairement à la cour administrative d'appel, non seulement les modifications envisagées à la servitude (6), mais également les possibles suspensions de celle-ci (7). La Haute Juridiction tire ainsi pleinement les conséquences de la combinaison des articles précités : les propriétaires de parcelles grevées par la servitude longitudinale et vis-à-vis desquelles le projet d'arrêté soumis à enquête publique aurait (au moins) pour objet de suspendre la servitude au droit de leurs parcelles devraient être convoqués en cas de visite des lieux du commissaire enquêteur, alors même que la suspension a pour objet de ne plus faire passer la servitude au droit de ces parcelles.
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