Décriée ou saluée, la loi est publiée. Les élus doivent engager des pistes de réflexion conformes à l'esprit du texte pour redéfinir leur politique de stationnement malgré les nombreuses interrogations sans réponse. Les articles 63 et 64 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Mapam) instaurent la dépénalisation du non-paiement du stationnement sur voirie (1). Les arguments reposent sur les inconvénients du cadre juridique actuel. Celui-ci ne permettrait pas la gestion de la circulation dans les villes, en raison d'une sanction reposant sur une amende pénale de 17 euros, peu dissuasive et uniforme sur tout le territoire (2), et dont le montant est sans lien avec le lieu, ni avec le tarif de stationnement pratiqué. De plus, le recouvrement des amendes serait souvent inefficace (3). Dès lors, le dispositif est présenté comme un outil juridique sécurisé qui permettra de définir de véritables politiques de stationnement, apportant un réel service aux usagers. L'étude du texte de la loi soulève néanmoins des interrogations sur les plans juridique, financier et organisationnel (I). Les élus disposent de quelques mois avant l'entrée en vigueur du dispositif en 2016 pour anticiper la mise en place et l'utilisation du dispositif dans la perspective d'une véritable politique de stationnement et de mobilité (II). I. Les problématiques posées dans l'attente des textes d'application Les règles de paiement des redevances dues pour l'occupation du domaine public dans le cadre d'un stationnement de véhicule à durée limitée sur voirie sont fixées à l'article L. 2333-87 du Code général des collectivités territoriales (Cgct). À compter du 1er janvier 2016, les collectivités pourront instituer un « forfait de post-stationnement » en cas de non-paiement ou paiement insuffisant de la redevance de stationnement due. La dépénalisation leur permettra de moduler son montant alors que l'amende actuelle, de caractère pénal, est la même partout (17 euros). 1. Les acteurs de la chaîne dépénalisation La loi donne le pouvoir à l'organe délibérant de la commune, ou de l'établissement public de coopération intercommunale (Epci), ou encore du syndicat mixte compétent pour l'organisation des transports urbains, lorsqu'il y est autorisé par ses statuts ou par délibération, d'instituer une redevance de stationnement, compatible avec les dispositions du plan de déplacements urbains, s'il existe. Cet organe délibérant fixe également le tarif du forfait de post-stationnement, applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n'est pas réglée dès le début du stationnement ou est insuffisamment réglée. L'automobiliste devra régler immédiatement la redevance, c'est-à-dire dès le début du stationnement. Le cas échéant, il devra s'acquitter d'un forfait de post-stationnement qui remplace l'amende actuelle de 17 euros applicable sur l'ensemble du territoire. Le montant de ce forfait est notifié par un avis de paiement délivré soit par son apposition sur le véhicule concerné par l'agent habilité, soit par envoi postal au domicile du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné effectué par un établissement public spécialisé de l'État. Les mentions portées sur l'avis de paiement du forfait de post-stationnement par l'agent assermenté font foi jusqu'à preuve contraire (4). La délivrance de l'avis de paiement du montant du forfait de post-stationnement se fait par lettre simple (5). Elle vaut émission du titre de recettes à l'encontre du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné (6), le comptable public pouvant alors exercer les poursuites conséquentes (7). Le ministre chargé du budget peut désigner un comptable public spécialement chargé du recouvrement du forfait de post-stationnement, après information préalable de l'organe exécutif de la commune, de l'Epci ou du syndicat mixte qui l'a institué (8). Chaque automobiliste pourra contester le titre de recettes émis à son encontre (9). Et s'il ne respecte pas le délai de paiement indiqué sur l'avis délivré à son encontre, le comptable public compétent peut faire opposition auprès de l'autorité préfectorale à tout transfert du certificat d'immatriculation (10). La dépénalisation de la contravention pour stationnement payant va déposséder le tribunal de police de sa compétence actuelle consistant à juger des réclamations des usagers (11). Pour respecter le principe des droits de la défense et assurer aux usagers les garanties relatives au droit à un recours effectif, une juridiction administrative spécifique va être créée pour statuer sur les divers litiges : l'exception d'illégalité de la délibération ayant institué la redevance domaniale de stationnement, la tarification, la notification de l'avis de paiement du forfait de post-stationnement… Des précisions sur cette juridiction sont attendues par ordonnance prise par le gouvernement dans les 12 mois suivant la promulgation de la loi Mapam (12). La contestation du titre devant la juridiction ne suspend pas la force exécutoire du titre (13), et le recours contentieux doit obligatoirement être précédé d'un recours administratif préalable auprès de la commune ou de l'Epci compétent, du syndicat mixte ou du tiers contractant. Un décret doit préciser les éléments devant figurer dans un rapport annuel établi par la personne chargée de statuer sur les recours administratifs préalables obligatoires, en vue de son examen par l'assemblée délibérante, qui en prend acte. Les conditions d'information des conducteurs sur le barème tarifaire et le forfait post-stationnement, les mentions devant figurer sur l'avis de paiement et les modalités de sa délivrance, les modalités permettant d'attester du paiement de la redevance de stationnement due, ainsi que les obligations incombant au tiers contractant de la commune, de l'Epci ou du syndicat mixte, et à ses agents au titre de la collecte de la redevance de stationnement, seront définies par décret en Conseil d'État avant le 29 janvier 2016. 2. Les tarifs à fixer : stationnement et post-stationnement Deux tarifs devront être votés et fixés par délibération : la « redevance de stationnement » des véhicules : tarif autorisant à stationner sur la voie publique comme c'est le cas actuellement, à supposer que la commune opte pour un stationnement payant et approuve le principe de la redevance, le « forfait post-stationnement » qui remplace l'amende pénale unique de 17 euros en cas de non-paiement ou de dépassement de la redevance. Concernant la redevance de stationnement, le nouvel article L. 2333-87 du Cgct précise les éléments devant motiver la délibération de l'organe délibérant : les avantages procurés à l'occupant temporaire du domaine public : la redevance de stationnement doit favoriser « la fluidité de la circulation, la rotation du stationnement des véhicules sur voirie et l'utilisation des moyens de transport collectif ou respectueux de l'environnement ». On ne peut s'empêcher de penser aux critères plus officieux liés à l'importance de la fréquentation des espaces publics (population et touristes), l'importance de la circulation ou la rareté de l'espace disponible pour le stationnement… mais la modulation en fonction de ces critères objectifs fait courir au regard du principe d'égalité un risque constitutionnel qui ne doit pas être négligé ; le barème tarifaire tient compte de « l'ensemble des coûts nécessaires à la collecte du produit de la redevance de stationnement ». La transparence des comptes intéressera sans doute les électeurs ! Ce tarif peut être modulé en fonction de la « durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule ou de son impact sur la pollution atmosphérique ». L'application de ces derniers critères ne semble pas avoir soulevé de complication sur le plan pratique… Le tarif peut prévoir une tranche gratuite pour une durée déterminée, ainsi qu'une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers, dont les résidents. Quant au montant du forfait post-stationnement, la loi apporte peu de précisions. Certes, ce dernier ne doit pas devenir la variable d'ajustement des finances locales ! La loi ne fixe qu'une limite : le montant du forfait de post-stationnement ne doit pas être supérieur au montant de la redevance due pour une journée de stationnement (hors dispositifs d'abonnement) dans la zone considérée. Des dérives sont-elles possibles ? Une logique s'impose : si le montant de l'amende fixé à 17 euros est considéré aujourd'hui comme non dissuasif, ne doit-on pas s'attendre à une hausse pour fixer le montant du forfait ? Or, celui-ci ayant pour limite le montant journalier de stationnement, ce dernier pourrait-il être amené à évoluer ? Il reste alors une inconnue : comment vont réagir les usagers ? Il n'est pas exclu que les stationnements gênants ou les stationnements illicites sur des trottoirs ou des passages piétons se développent si le montant des amendes pénales qui les sanctionnent est moins élevé que les montants du nouveau dispositif (14). 3. De nouvelles recettes ? Le produit de la redevance de stationnement est une recette non fiscale inscrite à la section de fonctionnement du budget de la commune ou de l'Epci concerné (15). Ces derniers pourront aussi encaisser le forfait de post-stationnement à condition de mettre en place une organisation nouvelle interne (régie municipale ou intercommunale) ou externe (délégation confiée à une entreprise privée). Le nouvel article L. 2333-87 du Cgct précise l'affectation du produit des forfaits de post-stationnement : le financement des opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement, et la circulation. Si la commune, l'Epci ou le syndicat mixte qui a institué la redevance de stationnement est compétent en matière de voirie, une partie de ce produit peut être utilisée pour financer des opérations de voirie (16). Concernant la rentabilité du dispositif pour les collectivités territoriales, celle-ci ne fait pas l'unanimité. Le Groupement des autorités responsables du transport (Gart) considère que le renforcement du contrôle et le montant dissuasif pourraient augmenter le taux de paiement spontané des conducteurs et augmenter les recettes des collectivités concernées (17). Mais le coût des investissements nécessaires laisse perplexe : mise en place d'une régie de recettes, création d'un service précontentieux pour gérer la contestation et le recours administratif préalable obligatoire, recrutement d'agents assermentés, acquisition d'équipements de contrôle (18)… De plus, la logique actuelle de péréquation entre l'État et les collectivités sur laquelle repose la répartition du produit d'une partie des amendes de police, au profit des communes de moins de 10 000 habitants, est amenée à évoluer du fait de la disparition des amendes forfaitaires et amendes majorées, ainsi que la répartition entre communes qui ne distingue pas aujourd'hui celles qui ont instauré un stationnement payant des autres. Pour tenir compte de la situation particulière de l'Île-de-France, la loi prévoit un versement au syndicat des transports d'Île-de-France d'une part, fixé par décret en Conseil d'État, du produit des forfaits de post-stationnement perçus dans la région (19). La loi Mapam apporte-t-elle un élément de réponse sur le débat relatif au gain/perte des recettes ? Elle prévoit – nul ne pourra le contester – que « les pertes nettes de recettes » qui résulteront du nouveau dispositif tant pour l'État que les collectivités territoriales doivent être compensées par la prochaine loi de finances (20). Parallèlement, le Gouvernement doit remettre, dans un délai d'un an, un rapport analysant les moyens de promouvoir le recours à des procédés électroniques permettant aux agents chargés de la délivrance des avis de paiement des forfaits de post-stationnement d'attester la présence d'un véhicule dans un espace de stationnement sur la voie publique à un moment donné (21). Le recours à l'agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai), qui a développé le procès-verbal électronique, pourrait être une des solutions envisagées pour fiabiliser les données relevées afin que le contrôle soit fiable. 4. Le renforcement du contrôle Pour encaisser le forfait post-stationnement, encore faut-il contrôler ! Dépénaliser le non-paiement du stationnement payant signifie que cet acte n'est plus constitutif d'une infraction pénale. En conséquence, le contrôle du paiement du stationnement pourra être confié à des agents assermentés ou des tiers salariés assermentés d'une entreprise délégataire (22). Le nouveau dispositif prévoit la délivrance de l'avis de paiement du forfait de post-stationnement par deux procédés : soit l'apposition sur le véhicule concerné par l'agent assermenté de la commune, de l'Epci, du syndicat mixte ou du tiers contractant désigné pour exercer cette mission, soit l'envoi postal, effectué par un établissement public spécialisé de l'État, au domicile du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné. L'efficacité du dispositif repose bien évidemment sur la qualité de son contrôle. Cette qualité suppose des moyens humains, et par là même des moyens financiers, outre les moyens techniques et organisationnels. Nombreux sont ceux qui pensent aux agents de la police municipale ou aux agents de surveillance de la voie publique. Sous réserve de revoir leurs compétences respectives (23), il ne faut pas oublier que la très grande majorité des communes en France ne disposent pas de tels personnels territoriaux. De plus, il ne peut échapper à personne que le non-paiement ou l'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement repose sur le relevé du numéro d'immatriculation du véhicule, suivi de l'envoi du titre de recette à l'adresse de la personne titulaire du certificat d'immatriculation, telle qu'elle figure sur ce certificat d'immatriculation, et donc dans le système d'immatriculation des véhicules (Siv). Ce procédé est exposé aux difficultés déjà soulevées par la Cour des comptes sur les changements d'adresse des titulaires de carte grise qui ne sont pas faits, sur l'insuffisante mise à jour du système d'immatriculation des véhicules comportant des adresses erronées ou inconnues et sur la problématique des immatriculations étrangères dans des pays autres que ceux avec lesquels un accord d'échange d'informations a été conclu (24). Ce constat relativise l'efficacité du procès-verbal électronique (PVe) d'autant que la Cour des comptes note, dans une moindre mesure, des erreurs humaines sur le relevé des informations inscrites sur les procès-verbaux. Surtout, le PVe est peu déployé. La Cour des comptes précise qu'à la fin de l'année 2013, 1 350 communes avaient adopté ce mode de verbalisation, dont 26 villes de plus de 100 000 habitants sur 40. Même si le dispositif électronique croît, il est loin d'équiper les 36 700 communes, d'autant que l'appareillage reste coûteux surtout pour les communes de petite taille, qui par ailleurs ne disposent pas de police municipale le plus souvent. La mission commune des inspections générales préconise une « adaptation substantielle » des équipements de PVe, en particulier la modification de l'interface de saisie sur les appareils numériques portables et l'adaptation d'un dispositif de photographie adapté pour identification du véhicule et de la place (25). Elle recommande également de modifier la liste des personnes autorisées à consulter le Siv pour permettre la recherche des propriétaires des véhicules n'ayant pas acquitté les redevances de stationnement. II. Pistes de réflexion pour une approche globale du stationnement La plupart des dispositions relatives à la dépénalisation du non-paiement du stationnement sur voirie entreront en vigueur au 1er janvier 2016. Si les modalités concrètes dépendent pour partie des textes d'application à venir, il est d'ores et déjà possible de réfléchir à une nouvelle politique de stationnement. Toutefois, encore faut-il connaître précisément l'existant pour déterminer les marges de manœuvre envisageables. 1. Recenser les problématiques de stationnement sur le territoire Les défenseurs de la dépénalisation du stationnement payant expliquent que le stationnement peine à jouer son rôle de levier sur les politiques de déplacements et de mobilité. Si la loi Mapam permet d'avancer en la matière, cela suppose de réfléchir à une politique globale de stationnement. Dès lors, une phase préliminaire s'impose et présente un caractère déterminant : la mise en place de la tarification est-elle vraiment nécessaire ? Si la réponse ne fait aucun doute au niveau national, la réponse est plus nuancée selon la taille et les besoins des communes. Lors de ce diagnostic, seront notamment abordés : les réglementations de stationnement en vigueur sur la voirie, et les moyens de contrôle, les niveaux de tarification appliqués, les tarifs résidentiels et leur localisation, l'existence de stationnement hors voirie, leur tarification, abonnement et modulation, et leur localisation. Il est d'ailleurs envisageable de prévoir un contrat global avec le gestionnaire de parking hors voirie pour la gestion du forfait de post-stationnement (26). Quel que soit le pilotage du projet, un recensement de l'existant est incontournable : rues commerçantes, rues résidentielles, centre-ville, périphéries, espaces publics… Il s'agira de déterminer l'importance de la fréquentation et par là même le besoin de rotation de la circulation pouvant amener à la mise en place d'un stationnement payant. Jusqu'à la loi Mapam, la jurisprudence a admis la légalité des arrêtés municipaux instaurant le stationnement payant en raison des nécessités de faciliter la rotation des véhicules sur la voie publique, et de répartir la faculté de stationner entre le plus grand nombre possible d'usagers (27). Avec la loi Mapam, la collectivité dispose d'autres marges d'appréciation selon ses priorités : favoriser le cadre de vie et les espaces piétonniers ? Privilégier les transports alternatifs ? Dynamiser le développement économique des rues commerçantes ? Mettre en place l'accessibilité de la voirie pour les personnes à mobilité réduite (28)… L'implication de l'élu est incontournable pour deux raisons. La première repose sur sa connaissance du terrain particulièrement dans les communes rurales, la seconde résulte de ses pouvoirs de police de circulation et de stationnement (29). 2. Combiner la pluralité des régimes juridiques de stationnement Le stationnement sur la voirie repose sur les pouvoirs de police de circulation et de stationnement du maire définis dans le Code de la route, et surtout le Cgct (30). Il n'est pas concevable de définir une politique de stationnement sans maîtriser l'ensemble des dispositions réglementaires permettant d'agir sur le stationnement. Tout d'abord, le maire peut instituer : des zones bleues consistant à accorder des stationnements gratuits à durée limitée (31), des zones de livraison réservées aux professionnels (32) ou des emplacements dédiés à certaines catégories de professionnels (33), des places réservées aux personnes à mobilité réduite (34), aux taxis ou aux bus (35). Le nouvel article L. 2333-87 du Cgct prévoit que le barème tarifaire de la redevance de stationnement peut fixer une tranche gratuite pour une durée déterminée. Le maire peut aussi limiter le stationnement, soit en instaurant un stationnement alterné (36), soit en diminuant la durée du stationnement ininterrompu au-delà de laquelle il est considéré comme « abusif » (37), sans oublier la faculté générale de réglementer et notamment d'interdire le stationnement à des emplacements précis (38). Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective préconise l'instauration d'un tarif horaire élevé dans les centres-villes, et un stationnement de courte durée et des tarifs modulés selon les différents usages livraisons, professionnels mobiles, infirmiers à domicile (39)… Il semble que le maire dispose déjà des outils juridiques pour aménager ces divers usages. Dans certaines grandes villes, des artisans refusent de se déplacer en raison du nombre limité d'emplacements de livraison ou du montant journalier dissuasif de stationnement (ou des amendes) par rapport à une journée de travail. D'autres villes balnéaires privilégient le vélo, souvent peu vertueux du Code de la route. Surtout, l'accessibilité de la voirie et des espaces publics est loin d'être atteint et une politique excluant ou limitant la durée du stationnement pénaliserait les personnes à mobilité réduite qui ne peuvent éviter leurs petits trajets automobiles de proximité pour se reporter sur la marche ou le vélo (40). Quant aux riverains, ils disposent d'un droit d'arrêt (41), mais la liberté d'accès à leurs immeubles et à leur desserte ne donne pas un droit à l'exonération du paiement de la taxe de stationnement. L'adoption d'un régime de gratuité du stationnement pour les riverains remettrait en cause le but recherché par le régime du stationnement payant sur la voie publique et, par conséquent, constituer un risque d'illégalité au regard du motif jurisprudentiel « d'exigence de circulation » (42). Toutefois, les riverains peuvent bénéficier de conditions de stationnement plus favorables que les autres usagers de la voie publique, par exemple en accordant une carte de stationnement résidentiel réservée aux habitants de certaines rues concernées par le stationnement payant. La jurisprudence administrative admet ces mesures et précise qu'il n'y a pas violation du principe d'égalité entre les usagers dès lors que leur situation est différente (43). Le nouvel article L. 2333-87 du Cgct confirme la possibilité de définir une tarification spécifique « pour certaines catégories d'usagers, dont les résidents ». Les riverains apprécieront la proposition du Commissariat général à la stratégie et à la prospective d'agir sur le stationnement résidentiel souvent gratuit pour lutter contre la « privatisation de l'espace public par les riverains » et favoriser d'autres usages (accès des visiteurs, livraisons, parking hors voirie…). 3. Revoir la politique de stationnement et l'adapter à la mobilité urbaine Préconisée dès 2003 (44), la dépénalisation du stationnement a pour but de confier pleinement la maîtrise du stationnement aux collectivités territoriales. Elle s'inscrit aujourd'hui dans la perspective de définir une politique de stationnement en cohérence avec une politique plus globale de déplacements urbains pour renforcer les compétences des collectivités en matière de mobilité. Le stationnement payant ne s'inscrit plus exclusivement à l'initiative du maire. Le rapprochement des compétences voirie, transport et stationnement sur le territoire des Epci doté de plans de déplacements urbains résulte de plusieurs lois (45). Le stationnement étant devenu un volet essentiel du plan de déplacements urbains, la loi Mapam confirme cette évolution en accordant la possibilité d'instituer la redevance de stationnement aux communes, aux Epci ou au syndicat mixte compétent pour l'organisation des transports urbains. La délimitation des zones et la tarification applicable pourront échapper aux maires. Elles relèvent désormais des organes délibérants des communes ou Epci ou d'un syndicat mixte qui ne gèrent pas les voies publiques. Sur ce point, le nouvel article L. 2333-87 du Cgct précise que « Dans le cas où le domaine public concerné relève d'une autre collectivité, l'avis de cette dernière est requis. Si elle ne s'est pas prononcée dans un délai d'un mois à compter de sa saisine, cet avis est réputé favorable ». La motivation d'un stationnement payant dépasse donc les seules motivations liées à la police administrative du maire pour englober des objectifs globaux de mobilité durable et de cadre de vie urbain. Ainsi, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective préconise l'échelle de l'agglomération pour concevoir et gérer l'organisation du stationnement (46). Il ajoute, pour garantir la cohérence globale, que l'autorité compétente en charge de cette politique devrait être l'autorité organisatrice des transports urbains. À ce titre, il recommande la création d'un service technique intercommunal du stationnement, pour assurer le lien organique entre les objectifs à l'échelle de l'agglomération et leur application à l'échelle du quartier. Sous l'autorité des élus locaux, ce service technique serait notamment chargé d'organiser un système d'observation et de suivi pour déterminer les besoins locaux publics et privés de stationnement, d'étudier des dispositifs techniques, réglementaires et tarifaires appropriés, outre l'aménagement et l'entretien des installations techniques, la surveillance et le contrôle du stationnement public sur voirie et hors voirie. La concertation avec les usagers représentatifs (handicap, commerce…) semble peu valorisée. La concession ne semble pas de mise… Pour finir, signalons qu'un groupe de travail doit être mis en place pour expertiser des modalités financières, juridiques et opérationnelles de la mise en œuvre de la dépénalisation du non-respect du stationnement payant (47). La tâche sera ardue puisqu'il analysera les solutions envisageables, notamment au regard des préconisations des rapports rendus en 2013 sur la question (48).