1Savoir tirer les leçons Dresser le bilan des premières années d'un Agenda 21 est un exercice rétrospectif, à pratiquer avec sérieux, objectivité et une dose d'optimisme. N'est bien évalué que ce qui a été clairement formalisé au départ… et mesuré au fil du temps. Pour un Agenda 21, cela passe par un état régulier de son avancement et une bonne tenue des fiches actions. C'est du moins l'une des recommandations phares du référentiel que le ministère de l'Écologie a construit il y a trois ans (mais toujours valable) à partir de retours concrets de collectivités. En fin de première période, il prescrit, « pour avoir une vision claire des progrès accomplis et de ceux qui restent à faire », une remise à plat du projet, en confrontant ses axes stratégiques et indicateurs clés afin de « donner à tous le désir d'aller plus loin ». Facile à dire, moins à faire : lorsqu'un Agenda 21 a pris de la consistance, l'appui d'un tiers expert pour démêler la pelote d'actions tout en restant objectif est précieux. Un choix que le conseil régional du Midi-Pyrénées a fait l'an dernier . Sauf que dans l'évaluation du premier plan (V1), il met plus en avant ses succès (63 des 65 points prévus ont été engagés) que ses échecs : volume global d'émissions de GES ne diminuant pas, inefficacité des mesures sur la pollution des eaux souterraines... Or « tirer parti de ses erreurs est une force, souligne Raphaël Gauthier, responsable Agenda 21 chez Argos, un cabinet très actif dans le domaine, même s'il faut veiller à ne pas démobiliser les acteurs en jeu ». En 2013, ce consultant a accompagné la ville de Haguenau (Bas-Rhin) dans son inventaire. « Cela prend trois mois, contre au moins une année pour élaborer un Agenda 21. Nous faisons le point sur les actions réalisées, les moyens déployés, les résultats atteints, et remo-delons l'ensemble en fonction des évolutions territoriales », détaille le consultant. Modèle de clarté, le bilan du premier Agenda 21 d'une autre ville, Gap (Hautes-Alpes), met en lumière ses atouts sans gommer ses défauts. Il distingue actions externes et internes, appréciations quantitatives et qualitatives et reste lisible en maniant synthèses et codes couleur. Failles détectées : un nombre excessif d'actions (149), dont certaines « irréalisables », et des indicateurs trop ciblés ou trop vagues, coûteux à obtenir ou manquant d'optimisme. « Loin de nous desservir, cette honnêteté envers nous-mêmes nous a incités à rebondir et à progresser », reconnaît Martine Marlois, chef de projet Agenda 21 à Gap. Indicateurs de suivi ou réalisation (par exemple mise en place d'une déchèterie), de résultat (mesures de satisfaction des bénéficiaires), voire d'impact (nombre d'emplois créés) pour les plus en pointe. Et parfois les trois pour une seule et même action, soit très vite une centaine au total à observer. Pour ne pas être débordé, mieux vaut les choisir en fonction de la disponibilité des données. Céline Robert, chef de projet pour l'association Notre village, qui a labellisé une centaine d'Agendas 21 de communes rurales en les aidant dans l'évaluation (à l'aide d'indicateurs spécifiques), constate que, « dans certaines d'entre elles, les alimenter tient de la routine ; dans d'autres, c'est vraiment difficile ». Selon elle, « l'administration liée à un Agenda 21 peut être lourde. Pour être bien renseignés, les indicateurs liés à la satisfaction des habitants exigent ainsi des moyens pour enquêter ». La pêche à l'info peut être rude : services voirie, espaces verts ou déplacements ne partageant pas forcément de données exploitables, associations partenaires allergiques à tout formalisme… Parallèlement à cette culture du résultat émergent des formes d'évaluation plus souples et participatives. En Haute-Savoie, « à Annemasse, avec l'appui des services de la ville, nous avons réuni des habitants et retenu des actions à évaluer, raconte Raphaël Gauthier. Impossible de toutes les passer en revue, au risque de les survoler. Mieux vaut aller au fond des choses, en offrant l'occasion aux citoyens de rencontrer les porteurs de projets, puis de présenter un avis aux élus, idéalement juste avant un conseil municipal ». Une méthode qui séduira à coup sûr les nouveaux élus. « Une génération d'élus locaux est en train de s'approprier l'Agenda 21, s'enthousiasme Sandrine Fournis, chef du bureau des Territoires au ministère de l'Écologie (Medde). L'outil pâtit parfois d'une image vieillissante, mais nous démontrerons sa vitalité, sa modernité lors d'un colloque en décembre à Paris. L'un des groupes de travail nous aidant à le préparer porte sur l'évaluation. Il est pris acte des difficultés qu'elle engendre, de l'intérêt qu'il y a d'en interroger le sens, les contours, les limites, sachant que l'évaluation ne se réduit pas au suivi des indicateurs. » En effet, évaluer comporte une part d'interprétation et de subjectivité, que seul un panachage de techniques de concertation est à même de faire ressortir. En Gironde, la méthode est rodée. Pour jauger sa V1, le conseil général a croisé les outils (entretiens individuels, réunions publiques, site internet) et recruté un « panel citoyen ». « Ce même panel est intervenu plus tard pour évaluer la V2. Conserver ce noyau dur est efficace, conseille Julie Chabaud, sa responsable mission Agenda 21. Nous venons aussi de tester l'évaluation par les pairs, une méthode issue de la recherche qui a aidé à réorienter le troisième Agenda 21 fraîchement voté vers de nouveaux axes : efficacité énergétique, autonomie agricole, mobilités choisies et non subies. » Pour finir, deux recommandations : ne pas hésiter à user durant l'évaluation de schémas, cartes et dessins (les mots ont leurs limites), et s'appuyer pour les référentiels, baromètres et autres tableaux de bord sur le savoir-faire de l'Insee, qui l'a déjà bien développé au contact de conseils régionaux (Basse-Normandie, Franche-Comté) et départementaux (Finistère, Loiret). l 2Impulser un second souffle Poursuivre sur sa lancée n'interdit pas de revoir la trajectoire. Entre rupture et continuité, le second Agenda 21 doit maintenir un cap et un niveau d'ambition pour que la démarche ne s'essouffle pas. Les premiers Agendas 21 sont souvent pointés du doigt pour leur liste d'actions à la Prévert, sans rapport entre elles et pas toujours suivies d'effets. Un défaut de jeunesse à corriger, mais qui a aussi des atouts. Caroline Valluis, directrice adjointe du cabinet-conseil Auxilia, constate après avoir accompagné des dizaines de collectivités qu'« elles démarrent souvent par un Agenda 21 interne basé sur l'exemplarité, la transversalité entre services. Il leur apporte une confiance qui les aide à évoluer vers des objectifs applicables au territoire ». Aux élus alors de les traduire en mesures. Car sans portage politique, la hiérarchisation des actions ne prend pas. Pour les faire valider, les chargés de mission ont intérêt à trouver des arguments proches des programmes politiques. D'autant qu'en municipalité et agglomération, les équipes viennent de changer, d'où un statu quo depuis des mois. « Cet effort d'ajustement par rapport aux orientations et programmes des nouveaux élus est déterminant », confirme Martine Marlois, à la ville de Gap. En outre, les seconds plans d'action doivent intégrer la nouvelle donne environnementale et réglementaire. « Sans, toutefois, perdre de vue qu'un Agenda 21 n'a rien d'un document normalisé, qu'il reste volontaire même s'il renvoie vers du prescriptif comme le PLU », ajoute Caroline Valluis. À ses yeux, l'Agenda 21 est « une matière vivante » et sa seconde mouture, « l'occasion d'innover en évitant le saupoudrage d'actions et en mettant le doigt là où cela fait mal ». L'accent pourra être mis, pour une commune du littoral, sur la prévention des risques d'érosion ou d'inondations, mais aussi le vieillissement de la population. Ou encore, comme l'a fait l'agglomération de Perpignan dès sa première version (V1), sur l'étalement urbain. « Preuve que les collectivités novices ont aussi des choses à apprendre aux anciennes », pointe Sandrine Fournis, au ministère de l'Écologie. Que retrouve-t-on dans un Agenda 21 dit de seconde génération ? D'abord, un peu du premier, mais après consolidation, a minima reformulation. Exemple à Pamiers, en Ariège. « Nous en avons repensé l'architecture pour donner du sens aux actions engagées, en améliorer la lisibilité. Il n'y a pas moins d'actions, mais elles sont plus engageantes et facilitent le travail d'évaluation », illustre Muriel Gressier, responsable Agenda 21 de la ville. Autre option, un retour aux fondamentaux. Au Séquestre (Tarn), ce sont ceux de la Déclaration de Rio : « Ses principes redonnent du sens, un second souffle à notre action qui tendait à se figer. Quatre objectifs sont fixés pour 2025 : ville zéro déchet, zéro pauvreté, territoire énergie positive et généralisation des compensations carbone et biodiversité », motive son maire Gérard Poujade. L'ossature de l'Agenda 21, ses orientations peuvent aussi être revues au regard des cinq finalités du développement durable, solidement arrimées au cadre de référence national. En Corrèze, c'est ainsi qu'a procédé la commune d'Ayen. « En repartant de ces finalités, nous avons dégagé trois axes propres à Ayen et 48 actions, au lieu de 107 pour le premier Agenda 21, précise Jérôme Perdrix, conseiller municipal chargé du dé ve lop pement durable. Certaines actions du premier ont été remodelées ou regroupées, avec en face un budget et un échéancier. » Est-ce alors la continuité qui prime ou une logique de changement, de rupture ? « Les deux s'entremêlent », répond-il, citant parmi les nouvelles actions visées la création d'un écolotissement et le passage d'un cimetière au zéro phyto. Du bilan et de l'évaluation participative, le tropisme environnemental ne ressort pas toujours gagnant. « Les habitants proposent des actions sur les déchets, les transports, mais aussi sur le volet social, l'échange et le partage non monétaires, observe Julie Besco, à Rosny-sous-Bois. Pour concrétiser cela dans l'action de la collectivité, nous tenons compte de l'existant et de ce qu'il est possible de faire, en fonction du budget, de la maturité politique et de l'acceptation des agents, car ce sont eux qui ensuite valident et s'approprient les fiches actions. Sur l'habitat participatif par exemple, c'est trop tôt pour agir, nous ne sommes pas prêts. » Autres thèmes en vogue, les solidarités, la cohésion sociale entre territoires et entre générations, la coopération, le lien entre RSE et emploi des jeunes, la protection des ressources et de la biodiversité, etc. Enfin, la seconde vie de l'Agenda 21 est souvent synonyme de recentrage. Pour cibler les efforts, une bonne idée consiste à se concentrer sur un volet jusque-là négligé, par exemple le lien san té-en vi-ron nement. À Angers, qui en est à son quatrième Agenda 21, l'agglo a choisi en parallèle d'en consacrer un à la biodiversité à travers un plan d'une soixantaine d'actions adopté en début d'année. Depuis, la majorité a basculé. Preuve de sa sensibilité aux aléas politiques, cet Agenda 21 est en plein statu quo. Juste une pause pour mieux repartir de l'avant ? l