Créé en 20021 , le juge de proximité a vu ses missions s'élargir et son statut évoluer2 . D'une manière générale, ses attributions relèvent de la première instance en matière civile et pénale3 et à ce titre concernent le domaine de la voirie routière dans certains de ses aspects. Sa disparition avait été prévue par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 20114 , mais c'était méconnaître le cadre juridique, d'autant que le projet de réforme accroît certaines compétences pénales5 . Si la fin programmée des juges de proximité avait été annoncée pour le 1er janvier 2015, un amendement déposé lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2015 prévoit la prolongation de ses missions pour deux ans, mettant à néant les dispositions prévues. Au demeurant, celles-ci ne prévoyaient pas la disparition de leurs attributions pénales. Dans le domaine de la voirie, les missions pénales visent principalement les contraventions portant atteinte à la voirie (I), compétence qu'il pourra conserver soit par délégation en 2015 soit par prorogation des attributions pénales. Il a parallèlement la possibilité de se prononcer sur certaines mesures alternatives aux poursuites pénales (II). Il exerce aussi le rôle d'assesseur en matière délictuelle, rôle qui serait renforcé ou prorogé en 2015 (III). I. Les contraventions de la première à la quatrième classe L'intervention du juge de proximité suppose d'abord que le Ministère public ait mis en mouvement l'action publique6 suite à la constatation d'une infraction de voirie. Deux procédures permettent de saisir la juridiction de proximité : la procédure de l'ordonnance pénale7 ou la citation directe à la requête du Ministère public8 , à moins que la victime d'une infraction saisisse la juridiction9 , étant précisé que le juge de proximité siège à juge unique10 . La juridiction compétente est celle du lieu de commission ou de constatation de la contravention ou celui de la résidence du contrevenant11 . L'article L. 2132-1 du Code général de la propriété des personnes publiques renvoie aux conditions fixées par les articles L. 116-1 à L. 116-8 du Code de la voirie routière pour ce qui concerne les infractions à l'intégrité de la voirie communale et de ses dépendances. Parallèlement, le Code pénal prévoit des infractions spécifiques. 1. Les atteintes à la voirie communale Les articles L. 116-1 à L. 116-8 du Code de la voirie routière définissent les faits contraventionnels portant atteinte à l'intégrité matérielle du domaine public routier (dommage causé à un terre-plein, à un panneau directionnel…) ou compromettant l'usage de la voirie (entrave à la circulation, installation d'un marchand ambulant sur une place publique…). Toutefois, les actes portant atteinte à la conservation des voies communales en tant que voies intégrant le domaine public routier sont des contraventions relevant de la 5e classe12 , et donc hors compétence du juge de proximité. Seules les contraventions de la première à la quatrième classe relèvent de sa compétence d'attribution13 , qu'elles soient commises par des personnes majeures ou mineures14 . Il convient donc de relever la nature de telles infractions en matière de voirie15 . Il peut s'agir (liste non exhaustive) : du manquement à une interdiction législative ou réglementaire en la matière. En effet, d'une manière générale, l'article R. 610-5 du Code pénal prévoit que la violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la première classe. À titre illustratif, le Code rural et de la pêche maritime édicte bon nombre d'interdictions relatives aux chemins ruraux, intégrés au domaine privé de la commune, pour garantir leur intégrité16 . De même, le Code de la voirie routière impose des distances de plantation minimales avec la voirie publique à la différence des chemins ruraux pour lesquels aucune distance de plantation n'est par principe posée17 . Une procédure de mise en demeure préalable doit être respectée aux fins de mise en conformité. Le cas échéant, la collectivité pourra dresser un procès-verbal de constatation du non-respect de la mise en demeure pour procéder à l'exécution d'office des travaux d'élagage d'une part, et verbaliser d'autre part ; du manquement aux prescriptions édictées dans un arrêté de police pris par le maire sur le fondement de l'article R. 6105 du Code pénal, sous réserve de la légalité de cet arrêté. Si un arrêté municipal a édicté des distances de plantation plus restrictives que celles édictées par le Code de la voirie routière, le non-respect de ces prescriptions par un riverain est une contravention18 . De même, l'accumulation d'objets divers sur un terrain privé peut constituer une atteinte à la salubrité publique et aux prescriptions d'un règlement sanitaire départemental, par exemple en provoquant des odeurs, en attirant des nuisibles ou encore en présentant un risque d'incendie ou de pollution des sols ou de l'eau. Le maire peut mettre en demeure le détenteur de ces objets de s'en défaire dans les conditions prévues par la réglementation19 tout en verbalisant le non-respect des prescriptions préfectorales locales ou le non-respect d'une disposition législative ou réglementaire nationale. Il convient de souligner que le juge peut être amené à apprécier la légalité d'un arrêté municipal, notamment la motivation à raison de ces considérations20 si le contrevenant invoque l'exception tirée de l'illégalité de la réglementation locale21 . 2. Les dépôts ou déversements prohibés sur la voie publique L'article R. 632-1 alinéa 1 du Code pénal définit comme des contraventions de la deuxième classe le fait de « déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser », en lieu public ou privé des « ordures, déchets, déjections, matériaux, liquides insalubres ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, y compris en urinant sur la voie publique », si ces faits ne sont pas accomplis par la personne ayant la jouissance du lieu ou avec son autorisation, à l'exception bien sûr des emplacements désignés à cet effet par l'autorité administrative compétente. Bon nombre de faits pourraient donc être verbalisés sous l'empire de ces dispositions. En pratique, uriner sur la voie publique ou jeter un mégot de cigarette sur le trottoir par exemple ne sont qu'exceptionnellement verbalisé. Quant au dépôt de déchets sauvages, c'est souvent un cauchemar pour les élus car il est difficile d'identifier leur auteur. L'abandon des déchets sauvages dans la nature est devenu le fléau des communes dans lesquelles la redevance incitative au poids des ordures ménagères des foyers a été mise en place. Il convient de noter que l'abandon d'ordures, déchets, matériaux ou autres objets qui a été commis au moyen d'un véhicule constitue une autre infraction plus grave : il ne s'agit plus d'une contravention de classe 2, mais d'une contravention de classe 5 relevant à ce titre du tribunal de police22 . 3. Les manquements en matière de collecte des ordures ou matériaux divers L'article R. 632-1 du Code pénal alinéa 2 définit comme des contraventions de la deuxième classe le fait de déposer ou d'abandonner sur la voie publique des ordures, déchets, matériaux ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, en vue de leur enlèvement par le service de collecte, sans respecter les conditions fixées par l'autorité administrative compétente, notamment en matière de jours et d'horaires de collecte ou de tri des ordures. Il est important de souligner que le rédacteur du procès-verbal doit avoir vu et constaté personnellement les circonstances dans lesquelles les faits ont été commis. La Cour de cassation a estimé qu'un agent ayant verbalisé une société pour non-respect des dispositions du règlement sanitaire départemental du seul fait d'avoir vu sur le trottoir des cartons entreposé où figuraient des étiquettes de la société, ne pouvait pas imputer ce dépôt à des membres de cette entreprise faute d'autres indications le permettant de façon certaine23 . 4. L'embarras de la voie publique Les infractions sur les déchets ou dépôts d'objets divers peuvent être rapprochées d'une autre qualifiée d'« embarras de la voie publique » prévue à l'article R. 644-2 du Code pénal. Elle consiste à « embarrasser la voie publique en y déposant ou y laissant sans nécessité des matériaux ou objets quelconques qui entravent ou diminuent la liberté ou la sûreté de passage ». Cette infraction est punie de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe outre la peine complémentaire de confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit. À titre d'exemple, l'encombrement de la voie publique consécutif aux déchets verts amoncelés et entreposés sur une surface de 6m2 en obstruant le trottoir et en débordant sur la chaussée, sans respecter les consignes municipales a été considéré comme une contravention d'embarras de la voie publique24 . Le Code pénal vise l'embarras de « la voie publique », mais de la même manière, le Code rural et de la pêche maritime interdit de compromettre la sécurité ou la commodité de la circulation sur les chemins ruraux et notamment « de déposer sur ces chemins des objets ou produits divers susceptibles de porter atteinte à la sécurité de la circulation »25 . L'article D. 161-11 du Code rural et de la pêche maritime dispose que « lorsqu'un obstacle s'oppose à la circulation sur un chemin rural, le maire y remédie d'urgence ». Le maire est donc tenu d'enjoindre à un administré ayant installé un obstacle à la circulation sur un chemin par exemple en enjoignant d'enlever une barrière26 . Le fait pour le maire d'enjoindre à l'administré de procéder à l'enlèvement d'un obstacle à la circulation sur un chemin rural ne remet pas en cause la possibilité d'exercer des poursuites pénales à l'encontre de ce dernier en dressant procès-verbal pour constater la matérialité de l'infraction27 . Le cas échéant, il pourra prendre les mesures pour rétablir le passage du public et garantir la sûreté du passage – comme la confiscation d'un tracteur ayant gêné le passage, objet de l'infraction – et verbaliser l'infraction ainsi commise28 . 5. Juger en droit ! Le juge doit statuer sur l'action publique, et le cas échéant sur l'action civile29 . Certains ont pu assimiler les juges de proximité aux anciens juges de paix. Il n'en est rien30 ! Le juge de proximité n'est pas un juge en équité comme certains peuvent le penser du fait de son statut de juge “non professionnel” issu de la société civile31 . S'il n'est pas magistrat “professionnel”, il n'en reste pas moins soumis à des règles déontologiques32 et doit appliquer les règles issues du principe de légalité. En premier lieu, l'intention ne compte pas en matière contraventionnelle, et l'infraction est constituée du seul fait de sa matérialité. De nombreux plaignants contestent l'amende réclamée en invoquant des motifs souvent rejetés car rarement fondés en droit : l'indulgence ou leur bonne foi, l'outrage face au “racket fiscal” des autorités, leur exemplarité en tant que citoyen qui paie toujours ses impôts et ses amendes, la mauvaise gestion de la voirie par leur élu33 … En revanche, conformément au principe de l'individualisation des peines34 , la peine prononcée par le juge de proximité prendra en compte les circonstances de l'infraction, la personnalité du contrevenant et sa situation financière. En second lieu, le juge de proximité est tenu par la jurisprudence de la Cour de cassation sauf à vouloir définir sa propre jurisprudence et encourir alors le risque d'un pourvoi en cassation. Le nombre de décisions cassées reste très limité, et les censures sont quasi identiques à celles rendues sur les décisions des juridictions de première instance ou des cours d'appel35 . Toute décision prononcée en matière pénale doit d'abord prendre en compte le respect des droits de la défense en répondant aux conclusions écrites du contrevenant absent à l'audience36 , ensuite être motivé en droit, et respecter toutes les règles de procédure qui suivent celles du tribunal de police37 . Le juge ne peut pas soulever d'office une nullité de la citation ou de la procédure antérieure38 , c'est au contrevenant de le faire. Il est tenu par l'interprétation des dispositions de l'article 537 du Code de procédure pénale relatif à la force probante des procès-verbaux. En effet, les procès-verbaux dressés pour des contraventions, ainsi que les rapports d'informations joints le cas échéant, font foi jusqu'à preuve du contraire, celle-ci ne pouvant être rapportée que par deux procédés : soit par écrit, soit par témoins qui viendraient à l'audience après avoir prêté serment. Tout autre mode de preuve rapportée sera rejeté39 . Enfin, un juge de proximité peut connaître d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), dispositif entré en vigueur le 1er mars 201040 . Le requérant invoque alors une violation des droits et libertés garantis par le bloc de constitutionnalité, disposition applicable au litige ou à la procédure. Il incombe au juge d'apprécier le caractère sérieux de la question, et de vérifier les conditions de recevabilité de la QPC aux fins éventuelle de la transmettre devant la Cour de cassation pour renvoi devant le Conseil constitutionnel. II. Se prononcer sur des mesures alternatives aux poursuites Le juge de proximité peut être amené à valider les mesures de composition pénale s'il est désigné à cet effet41 ou s'il s'agit d'une mesure de composition pénale contraventionnelle42 . Il intervient également en matière de transaction pénale. 1. La validation des mesures de composition pénale L'article 41-2 du Code de procédure pénale définit les compétences du juge de proximité en matière de composition pénale. Préalablement à la décision sur l'action publique, l'article 44-1 du Code de procédure pénale accorde la possibilité au procureur de la République de prononcer une mesure alternative aux poursuites « susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits ». Les mesures envisageables peuvent être : l'accomplissement d'un stage de citoyenneté, la réparation du dommage résultant des faits, la médiation sociale en vue d'un accord sur les modalités de réparation… Ces dispositions sont intéressantes si elles sont rapprochées d'un pouvoir dévolu au maire en sa qualité d'officier de police judiciaire43 . En effet, lorsqu'une contravention n'a pas été commise au préjudice de la commune, mais a été commise sur le territoire de celle-ci, le maire peut lui-même proposer au procureur de la République de procéder à une des mesures alternatives aux poursuites judiciaires prévues par les articles 41-1 ou 41-3 du code44 . Le maire est alors avisé par le procureur de la République de la suite réservée à sa proposition. Or, la procédure de composition pénale est également applicable aux contraventions45 . Pour autant, cette disposition est rarement mise en application sur proposition du maire, car peu d'élus maîtrisent les rouages de la procédure pénale, d'autant que les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance prennent souvent le relais en matière de prévention de la délinquance46 . En outre, les juges de proximité ont rarement à se prononcer sur les compositions pénales dans les départements urbains, compte tenu d'autres priorités pénales fixées. 2. L'homologation des transactions proposées par le maire En vertu de l'article 44-1 du Code de procédure pénale, le maire peut, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, proposer au contrevenant une transaction consistant en la réparation du préjudice subi pour les contraventions qui ont causé un préjudice à la commune au titre de l'un de ses biens : dégradations de voirie ou dégradation de biens communaux sur l'emprise du domaine public (abribus, panneau de signalisation routière, mobilier urbain, espace floral…). Il doit s'agir de contraventions réalisées par un majeur et non une personne mineure. La seule infraction concernée par ce dispositif et relevant de la compétence de la juridiction de proximité vise l'abandon d'ordures, déchets, matériaux et autres objets sur le domaine de la commune47 , infraction qui a créé un préjudice au moins en termes d'image et dès lors que la ville prend en charge le nettoyage et l'enlèvement. Les autres infractions concernées par la transaction visent des contraventions de 5e classe relevant du tribunal de police : destructions, dégradations et détériorations légères commises contre des biens appartenant à la commune48 , abandon d'épaves de véhicules ou d'ordures, déchets, matériaux sur le domaine communal et autres objets transportés dans un véhicule49 . La transaction proposée par le maire peut consister soit en la réparation du préjudice subi par la commune (coût de l'enlèvement, perte de jouissance du domaine public, réparations, nettoyage ou remplacements générés par le dépôt d'ordure, atteinte à l'image…), soit en l'exécution, au profit de la commune, d'un travail non rémunéré pendant une durée maximale de trente heures. En contrepartie, aucune poursuite judiciaire ne sera lancée. Si elle est acceptée par le contrevenant, la transaction doit être homologuée par le procureur de la République. Lorsque la proposition de transaction consiste en l'exécution d'un travail non rémunéré, et si les faits constituent une contravention relevant des quatre premières classes, elle est transmise au juge de proximité, accompagnée des réquisitions du procureur sur l'homologation. III. Le rôle joué en matière délictuelle Le juge de proximité intervient aussi en matière correctionnelle en tant qu'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel50 . Il aura alors à rapporter publiquement les dossiers des prévenus pour éclairer les débats, et se prononcera sur la culpabilité et la peine encourue. En voirie routière – tout comme en matière urbanistique – les délits sont prévus et réprimés par un certain nombre de textes. En pratique, les poursuites ne sont pas systématiques, et restent rares. Parmi les délits en relation avec la voirie routière, il est possible d'évoquer le fait de tracer des inscriptions, des signes ou des dessins, sur les voies publiques ou le mobilier urbain51 , l'entrave à la vente d'un chemin rural aux enchères publiques52 , l'opposition à l'exécution de travaux publics53 , le fait de détruire gravement, dégrader ou détériorer un bien54 ou une découverte archéologique55 … En conclusion, rappelons que le maire, tout comme ses adjoints, peut dresser lui-même les contraventions en tant qu'officier de police judiciaire56 . Cette pratique plus ou moins courante au sein de des communes rurales est souvent oublié tant les médias focalisent leur attention sur les communes plus urbaines pourtant moins nombreuses et sur les seules infractions routières. Certains contrevenants, peu habitués à être verbalisés par des élus, au surplus sans « uniforme de police », se montrent parfois peu civiques57 . Qu'il soit rappelé que les violences légères et certaines menaces proférées58 , selon la gravité des faits, sont qualifiées de simple contravention ou de délit59 , et donc aussi des contraventions relevant potentiellement de la compétence du juge de proximité !