La dénomination d'une rue ou d'un espace public consiste à attribuer un nom lors de la création du lieu concerné, parfois médiatisée lors d'une inauguration, ou substituer un nom par un autre. La procédure semble peu encadrée. Elle suppose néanmoins de dégager des éléments d'argumentation à l'appui de l'origine du nom choisi, et de trouver le juste équilibre pour définir l'identité de chaque commune. La dénomination des rues, places ou édifices publics relève de la compétence du conseil municipal (I). Sa liberté de choix est néanmoins encadrée par des usages bien établis (II). Les textes sont plus précis sur l'apposition des plaques indicatrices et leur entretien (III). I. La compétence de principe du conseil municipal Depuis la loi du 2 mars 1982 relative à la liberté des communes, des départements et des régions, la dénomination des rues et des places publiques appartient au conseil municipal, sans que l'approbation du préfet soit nécessaire. A. La libre administration des communes La dénomination des rues et des places publiques relève de la compétence du conseil municipal en tant qu'il règle par ses délibérations les affaires de la commune (1). La délibération fixant la dénomination d'une rue est adoptée, comme toute délibération, selon les règles de majorité applicables au sein du conseil municipal, dont la composition émane de l'expression du suffrage universel. Pourtant, jusqu'en 1970 (2), les délibérations des conseils municipaux relatives à des dénominations constituant des hommages publics étaient soumises à autorisation préalable du préfet (3), voir du ministère de l'Intérieur quand la dénomination concerne un hommage rendu à une personnalité étrangère ou française (4). Il n'est aujourd'hui pas envisagé de rétablir une telle exigence, incompatible avec le principe constitutionnel de libre administration des communes (5). En revanche, la désignation par le conseil municipal de la lauréate de la loterie organisée par l'association « Une place à votre nom », pour la dénomination d'une place de la commune permet l'intervention de la préfecture en raison de l'irrégularité de la procédure (6). La délibération du conseil municipal est exécutoire de plein droit dès sa transmission au préfet de département et leur publication. Le contrôle préfectoral se limite à la vérification de la légalité de la délibération par laquelle le conseil municipal décide de la dénomination d'une rue. Il ne s'agit aucunement d'un contrôle a priori qui permettrait au préfet d'apprécier en opportunité le choix du conseil municipal. Un déféré préfectoral fondé sur la polémique d'un nom sera rejeté d'autant plus s'il n'est pas démontré que l'attribution de ce nom n'est pas de nature à provoquer des troubles à l'ordre public (7). La compétence du conseil municipal dans ce domaine fait l'objet d'un autre contrôle, celui de l'erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir, par le juge administratif (8). L'appréciation de l'opportunité à laquelle s'est livré l'organe délibérant n'est pas susceptible d'être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir (9). De même, le conseil municipal n'est tenu ni par les mentions portées sur les documents cadastraux ni par les appellations figurant sur les cartes établies par l'institut géographique national. Elle peut donc dénommer un chemin du cadastre « chemin de l'éolienne » même si l'éolienne a été détruite (10), ou dénommer « chemin du cabanon » un chemin rural connu des services du cadastre sous le nom de « chemin du Couloumey » même si le cabanon n'existe plus (11). Pour conclure sur la compétence de l'organe délibérant, il convient de signaler que les services postaux ne sont pas consultés sur une telle procédure. La question pourrait sembler pertinente puisque la dénomination de la rue est un élément de l'adresse postale. Le système d'adressage ne codifie pas non plus les pratiques et apparaît assez diversifié. Il convient néanmoins d'évoquer la norme Afnor NF Z 10-011 adoptée en janvier 2013, seule norme applicable, qui identifie l'adresse géopostale et dont chaque ligne ne doit pas comporter plus de trente-huit caractères ou espaces (12). L'objectif de la norme est de limiter les risques d'anomalies sur le contenu de l'adresse. Le but est de faire rentrer les adresses les plus diverses dans un cadre contraignant du fait de la limitation du nombre de lignes et du nombre de caractères pour chaque ligne. Dans ce cadre, aucune préconisation n'a été formulée à l'attention des communes. B. Une compétence limitée aux voies publiques Ni le Code de la voirie routière, ni le Code général des collectivités territoriales n'imposent aux communes l'obligation de procéder à la dénomination des rues, à l'exception de la ville de Paris (13). Toutefois, la plupart des communes sont dans l'obligation de le faire. En effet, depuis 1994, les communes de plus de 2 000 habitants sont tenues de notifier au centre des impôts foncier ou au bureau du cadastre concerné la liste alphabétique des voies publiques ou privées ainsi que le numérotage des immeubles. La notification de la dénomination des voies de la commune étant devenue une formalité foncière, les communes ont indirectement l'obligation d'y procéder (14), étant signalé qu'au-dessous du seuil de 2 000 habitants, il n'existe pas d'obligation. Concernant les voies privées, cette formalité foncière s'impose également. Toutefois, le conseil municipal n'a pas compétence pour choisir le nom des voies privées. Le Conseil d'État estime que la dénomination d'une voie privée incombe aux particuliers concernés en précisant qu'« aucune disposition législative ou réglementaire n'autorise le conseil municipal à fixer les dénomination des voies privées » (15). Dès lors, la délibération qui a pour objet d'attribuer la dénomination de rue Laurent Giaume à une voie privée auparavant dénommée impasse Achille, est annulée par le juge puisqu'elle porte sur un objet étranger aux attributions du conseil municipal (16). À l'issue de cette décision, la voie privée litigieuse retrouve sa précédente dénomination, et la commune se charge de mettre la signalisation en conformité. Dans les communes de plus de 2 000 habitants, le maire peut imposer aux riverains d'une voie privée l'obligation de dénommer les voies pour respecter l'obligation de formalité foncière. La dénomination des rues est une procédure qui se rattache également aux pouvoirs de police du maire. En effet, elle est un des moyens d'assurer « la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques » visée à l'article L. 2212-2 du Cgct relatif aux pouvoirs de police du maire. En outre, elle est conforme aux mesures de police prises par le maire dans le cadre des dispositions de l'article L. 113-1 du Code de la voirie routière, lesquelles prévoient que le maire peut placer, par tous les moyens appropriés, des indications ou signaux concernant, à un titre quelconque, la circulation. C. La mémoire de l'histoire collective Comme toute délibération du conseil municipal, la délibération portant dénomination d'une rue doit être motivée. Le caractère même d'hommage public qui s'attache à la dénomination des rues et des espaces publics implique certaines règles dictées par l'usage. Ainsi le choix doit-il se limiter « à des personnalités qui se sont illustrées par les services qu'elles ont rendus à l'État ou par leur contribution éminente au développement de la science, des arts ou des lettres » (17) tout en précisant que leur œuvre doit être à l'abri de toute polémique et se trouve intégrée dans l'opinion par l'épreuve du temps (18). Dès lors, nombre de noms de rues en France se réfèrent à l'histoire, du moyen âge à nos jours, et des personnages en fonction des valeurs de l'époque (19). Mais ce choix n'est pas toujours aisé et ne fait pas toujours l'objet de consensus entre les élus eux-mêmes, ni auprès de leurs administrés. II. Une liberté de choix encadrée Le principe de libre administration des collectivités territoriales reste soumis aux règles dictées par certains usages permettant d'éviter les dérives. Serait-il ainsi envisageable que certains noms de rues puissent changer tous les six ans lorsque la tendance politique des municipalités se modifie ? La compétence du conseil municipal dans ce domaine fait l'objet d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation par le juge administratif. Il s'agit donc d'un contrôle minimal. A. Privilégier l'intérêt local La dénomination attribuée à une voie ou un édifice public doit être conforme à l'intérêt public local. À ce titre, l'attribution d'un nom à un espace public ne doit pas être de nature à provoquer des troubles à l'ordre public, ni à heurter la sensibilité des personnes, ni à porter atteinte à l'image de la ville ou du quartier concerné (20). Ces conditions révéleraient que le conseil municipal aurait alors commis une erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, l'intérêt local tend à privilégier des personnages ayant marqué l'histoire locale ou encore porteurs de principes humanistes. Par exemple, une personnalité potière dont la famille est impliquée depuis le moyen âge, et ayant marqué l'histoire potière locale par son travail, par son implication dans le cadre de parcours pédagogiques écoliers (21). Avant décision officielle et publique, et pour éviter toute contestation, l'accord de la famille du défunt devra être obtenu. Les usages sont souvent identiques et dépendent du choix politique en la matière. Ainsi les grandes voies communales sont désignées par des noms de personnalités illustres qui sont l'objet de la reconnaissance publique, les abords des églises privilégient les noms de saints, de prélats, de prédicateurs célèbres, tandis que les environs des chemins de fer et les quartiers occupés par l'industrie appellent des noms d'ingénieur, d'inventeurs, d'industriels célèbres. Enfin, les noms des médecins et chercheurs médecins se retrouvent aux alentours des hôpitaux, les astronomes et les savants, près des centres de recherches ou des écoles. Enfin, la dénomination peut aussi porter sur des lieux géographiques, topographiques ou des cours d'eau du territoire. B. Respecter le principe de neutralité du service public La dénomination d'un espace public doit également respecter le principe de neutralité du service public qui découle du principe d'égalité qui a valeur constitutionnelle (22). Ce principe s'oppose à ce que soient apposés des signes symbolisant la revendication d'opinions publiques, religieuses ou philosophiques (23). Pour éviter toute polémique, le ministre chargé des collectivités territoriales recommande d'éviter d'attribuer à une voie ou un édifice public le nom d'une personne vivante, particulièrement lorsque celle-ci exerce des responsabilités politiques (24). Ce qui explique, en pratique, que la plupart des dénominations choisies se réfèrent à des personnalités décédées depuis plus de cinq ans. Néanmoins, aucun texte n'interdit expressément le nom d'une personne encore vivante et parfois même celui d'un élu encore en activité. Le juge administratif pourra alors exercer un contrôle pour en vérifier la conformité avec le principe de neutralité du service public. Il a pu estimer que l'attribution du nom d'un homme politique exerçant lors de la délibération du conseil municipal des responsabilités au sein d'un parti politique d'envergure nationale à une école maternelle porte atteinte au principe de neutralité du service public qui s'applique également « aux édifices qui les abritent » (25). En revanche, le nom choisi peut être celui d'un ancien maire, père du maire actuel, dès lors qu'il n'est pas prouvé que celui-ci poursuive un intérêt distinct de celui de la généralité des habitants (26). C. Anticiper les polémiques Puisque la dénomination des rues relève du conseil municipal, la proposition du choix du nom doit être inscrite à l'ordre du jour par le maire. Une commission communale dédiée, composée notamment de référents des services techniques et de la voirie, aura pu en amont réaliser un premier travail de recherche et de sélection afin de soumettre plusieurs noms à délibération en justifiant de leur parcours honorifique. Des polémiques sont envisageables alors même que les personnalités choisies sont décédées. C'est le cas par exemple pour le nom des hommes politiques à la tête des régimes soviétiques. Mais quel que soit le jugement porté sur leurs actes ou sur les régimes totalitaires, ils n'en restent pas moins des personnages historiques. « Le rôle des élus municipaux ne consiste pas à juger les personnages historiques. Nous devons avant tout veiller collectivement à l'éthique qui distingue les sciences de la politique. Il revient aux historiens d'établir la vérité – fût-elle douloureuse –, sur la base de débats scientifiques contradictoires » (27). Pour éviter les risques de telle polémique, des municipalités préfèrent une dénomination pédagogique. Ainsi le choix André Gide ou Anatole France permet « de faire en sorte que les élèves de la ville puissent étudier ses auteurs » et par là même d'obtenir un consensus (28). Pour autant, des parlementaires peuvent interpeller le gouvernement sur le choix de certains noms par des municipalités. C'est le cas pour des stèles et des plaques de rues en référence à l'Organisation armée secrète, que des villes ont installées, portant par exemple le nom de Salan, chef de l'Oas. Une initiative qui peut paraître choquante à l'égard des victimes civiles et militaires de l'Oas, d'autant que leur putsh militaire d'avril 1961 avait pour but de renverser la République, outre la tentative d'assassinat du chef de l'État en 1962. Le ministre délégué aux anciens combattants a pu exprimer sa désapprobation (29), mais le principe de libre administration des communes empêche toute intervention de l'État. Tout au plus, le préfet pourrait intervenir pour prévenir les risques avérés de trouble à l'ordre public consécutifs à l'inauguration d'une stèle à la mémoire des membres de l'Oas (30). De même, un élu peut-il être à l'initiative d'une délibération tendant à débaptiser le nom d'une rue du Bouchaga-Boualem au motif qu'il était « un guerrier dont les hommes ont commis de nombreux crimes » ?, demande un sénateur. Ce dernier interpelle le gouvernement et souhaite l'intervention du préfet pour que celui-ci « impose au maire de revenir sur cette décision inique et attentatoire aussi bien à la vérité historique qu'à la dignité de la France et de cet homme en particulier ». La réponse du gouvernement est identique au fil des réponses ministérielles : la compétence relève de la commune et le préfet n'a pas la compétence juridique d'imposer de revenir sur une délibération (31). Ces quelques exemples illustrent la nécessité d'obtenir un consensus auprès de la population, puisqu'un recours au préfet ou au juge administratif est toujours possible. Si le conseil municipal est pleinement compétent, rien ne l'empêche de consulter la population sur le choix de la dénomination, qu'il s'agisse d'une simple consultation en application de l'article L. 1112-15 du Code général des collectivités territoriales ou d'un référendum local décisionnel en application de l'article LO. 1112-1 du même code. Les dispositifs de démocratie participative tels les conseils de quartier, seront aussi l'occasion de recenser les avis et argumentations des habitants. À charge pour les communes d'informer la population sur les possibilités offertes soit pour valoriser des personnages liés à l'histoire locale, soit pour honorer des personnalités nationales et les valeurs qu'elles incarnent par exemple. Enfin, concernant les bâtiments publics, il convient d'être vigilant en ne reprenant pas à son compte une dénomination qui aurait été déjà déposée à l'Institut national de la propriété industrielle (32). C. Le rôle du maire : le maintien de l'ordre public L'intervention du maire dans le choix de la dénomination des rues est sanctionnée par le juge administratif pour incompétence. Toutefois, il est un domaine où son intervention est reconnue : celui de maintenir l'ordre public. Le maire tient de ses pouvoirs généraux de police le droit de contrôler les dénominations de toutes les voies et d'interdire celles qui seraient contraires à l'ordre public et aux bonnes mœurs (33). Ce pouvoir lui permet de prendre des mesures conséquentes, sous le contrôle du juge (34). L'intérêt d'une telle disposition concerne plus particulièrement les dénominations des voies privées à l'initiative des riverains concernés. Mais comme toute mesure de police, l'arrêté du maire devra être motivé de manière circonstanciée en particulier sur le maintien à l'ordre, la tranquillité publique ou la moralité publique. Force est de constater l'absence de jurisprudence relative à la dénomination des rues dans l'évolution des composantes de l'ordre public (35). III. La pose et l'entretien des signalétiques Si la diversité des dénominations existe, c'est bien par l'absence de texte national en la matière, laissant ainsi place à la liberté des dizaines de milliers de conseils municipaux. En revanche, les règles sont plus clairement établies en matière de pose et d'entretien des plaques indicatrices de rues. A. Les normes techniques Le maire doit porter à la connaissance du public la dénomination des rues au moyen d'inscriptions permanentes placées au croisement des rues, soit par des poteaux plantés aux carrefours, soit plus généralement par des plaques indicatrices fixées sur les immeubles à chaque extrémité de la voie. En l'absence de directives précises en ce domaine, les communes peuvent se référer utilement aux dispositions techniques applicables à la ville de Paris prévues aux articles R. 2512-6 à R. 2512-15 du Code général des collectivités territoriales. Les propriétaires sont tenus de supporter les plaques indicatrices du nom des rues sur leurs immeubles (36). À défaut, ils pourraient être verbalisés pour non-respect de l'arrêté municipal prescrivant l'installation des plaques et encourir une contravention (37). Il ne ressort pas des textes que le maire ait obligation d'obtenir l'accord du propriétaire pour apposer de telles plaques sur un mur ou un pilier privé (38). L'article R. 2512-6 précise ainsi que « le maire fixe par arrêté les dimensions et le modèle des plaques portant indication des noms, des voies, places ou carrefours livrés à la circulation ainsi que les dimensions et la situation des emplacements que les propriétaires réservent sur leurs immeubles sans qu'il y ait lieu pour eux à une indemnité ». Il est donc possible qu'un arrêté municipal puisse définir un type uniforme pour des raisons esthétiques ou la hauteur des poses tant pour les voies publiques que privées. Enfin, l'article R. 2512-10 pose des dispositions particulières concernant les façades classées comme monuments historiques, inscrites à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques. Le maire fixe, dans chaque cas, les conditions d'aménagement des plaques indicatrices de manière à porter le minimum d'atteintes aux dispositions architecturales et monumentales. En outre, les anciennes inscriptions des noms des voies et places soit publiques, soit privées ou numéros d'immeubles, gravées sur pierre ou peintes qui subsistent encore sur les immeubles et présentent un intérêt historique ne doivent, en aucun cas, être masquées par l'apposition des plaques réglementaires. B. La prise en charge des frais La fourniture, la pose, l'entretien et le renouvellement des plaques indicatives des voies ou places publiques sont effectués par les soins et à la charge de la commune (39). De ce fait, la commune a la responsabilité d'assurer l'entretien et la lisibilité des plaques. Bien évidemment, tout acte de vandalisme pourra faire l'objet de poursuites à l'encontre de l'auteur de l'acte (40). Concernant les voies privées ouvertes à la circulation, la fourniture, la pose, l'entretien et le renouvellement de ces plaques sont effectués par les soins et aux frais des propriétaires. Le cas échéant, le maire les met en demeure de remplir leurs obligations et, à défaut, la commune y pourvoit, mais aux frais et aux risques des propriétaires défaillants (41). Il convient de noter que les voies privées non ouvertes à la circulation du public, et donc réservant l'usage exclusif à la desserte des propriétés concernées, ne sont pas visées par les textes. Il semble donc que la prise en charge des frais n'incombe pas à la commune. De plus, l'article R. 2512-9 prévoit une prise en charge par des particuliers en cas d'illisibilité de la dénomination de leur fait. Ainsi, quand la plaque indicatrice d'une voie ou d'une place soit publique, soit privée, situé en bordure d'une voie ou place soit publique soit privée se trouve masquée, même à titre provisoire, par une installation quelconque, le propriétaire est tenu d'apposer, à ses frais et à ses risques, une nouvelle plaque au lieu et place que détermine le maire. C. Et le changement de dénomination ? Nul n'est éternel, et l'adage s'applique aussi aux dénominations de rue ! Il est donc loisible à une commune de changer le nom d'une rue, par exemple pour rendre hommage à une personnalité décédée. Le principe de la compétence du conseil municipal est identique. Et les risques de polémiques également, car changer la dénomination d'une rue suppose de la débaptiser et donc de faire disparaître un nom pour lequel il avait été rendu précédemment hommage (42). Une fois la délibération adoptée, le maire des communes de plus de 2 000 habitants devra notifier auprès du centre des impôts fonciers ou du bureau du cadastre concerné la nouvelle liste alphabétique des voies publiques et privées après le changement de dénomination d'une voie afin de respecter son obligation de formalité foncière. Surtout, il est important de bien communiquer auprès de la population et d'anticiper les réactions des administrés concernés souvent très attachés à leur nom de rue d'autant qu'il s'agit de leur adresse postale. Dans le but d'assurer la sécurité de la population, la municipalité devra informer les services d'urgence et de sécurité publique, mais aussi les services de la poste. Les changements impacteront aussi les activités professionnelles, les services de livraison ou d'acheminement de leur courrier, leur clientèle outre les formalités liées au changement d'adresse (courrier en tête, papeterie…). Ensuite seulement, l'adresse postale des habitants de la voie concernée pourra changer. Ceux-ci devront procéder à un certain nombre de formalités administratives dans les délais prévus. Le changement de l'adresse est facultatif pour la carte d'identité, le passeport et le permis de conduire (43). En revanche, le certificat d'immatriculation d'un véhicule doit donc obligatoirement être modifié (44), et les propriétaires de véhicule soumis à immatriculation doivent adresser, dans le mois qui suit le changement de domicile, une déclaration au préfet de département l'informant du changement (45). Certaines municipalités prévoient un dédommagement des familles pour les modifications d'adresse auprès des différentes administrations : sécurité sociale, caisse d'allocations familiales, employeur, services fiscaux… Conclusion La question de la dénomination des rues est loin d'être anodine. Dans certaines communes rurales, des chemins et des sentiers restent sans nom. Dans d'autres communes, les voies ne sont pas encore toutes recensées, la délimitation de la voirie communale avec les propriétés privées fait parfois défaut, et des chemins dits communaux subsistent, sans statut juridique au sens du Code de la voirie routière, et dont personne ne sait s'ils appartiennent à la commune ou aux propriétaires riverains… Mais légiférer sur le sujet permettrait-il de résoudre les difficultés liées au recensement des voies, publiques et privées du territoire communal, voire intercommunal en cas de transfert de voirie ?