Pour l’instant, une poignée d’intercommunalités ont choisi de prendre la compétence Gemapi de façon anticipée et quelques dizaines ont, sans la prendre, défriché activement le sujet en prévision du 1er janvier 2018. Signe d’accélération du mouvement, le recrutement de chargés de mission et le lancement de marchés pour des études d’organisation de la compétence, des schémas directeurs Gemapi..., sont aujourd’hui en nette augmentation. Mais la plupart des collectivités attendent le dernier moment pour se mettre en marche. Elles doivent pourtant réaliser que les échéances du décret digues sont très serrées. Un casse-tête pour les élusLes retours d’expérience des pionniers montrent en effet le temps considérable qu’il faut pour avancer dans la définition des enjeux, l’identification des maîtres d’ouvrage existants ou manquants, l’inventaire des ouvrages et des milieux concernés, les scénarios d’organisation, l’approche financière, etc. Deuxième enseignement : l’absence totale d’un schéma type, malgré le modèle de la fusée à trois étages (EPCI-Epage-EPTB) prôné par les services de l’État. On sait que ceux-ci sont réticents à attribuer le label Epage si les structures ne font pas l’objet d’un transfert intégral de toute la Gemapi. Or, beaucoup d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) seront, de façon subie ou volontaire, probablement amenés à en garder une partie. Troisième élément, la prise de décision est un casse-tête pour les élus, car le cadre de responsabilité n’est pas clair. « Les services de l’État nous disent que les contours de la compétence seront établis en fonction de la jurisprudence. Malgré un volet « études juridiques » long et très fouillé chez nous, il reste énormément de zones d’ombre, d’inconnues, d’aspects mal ou pas appréhendés », témoigne Valérie Petex, vice-présidente de la communauté de communes Le Grésivaudan. « Ces difficultés, réelles, ne doivent pas empêcher d’avancer, plaide Yann Landot, avocat au cabinet Landot & associés. Le meilleur moyen de se protéger d’un potentiel engagement de responsabilité est d’agir, en faisant preuve de bon sens. Le pire, dans un contentieux, c’est de n’avoir rien fait. » Une profonde restructurationL’exemple de Val de Garonne Agglomération, qui exerce la compétence Gemapi depuis le 1er janvier 2016, éclaire une partie de ces éléments. Sur le volet gestion des milieux aquatiques, une profonde restructuration des anciens syndicats de rivière a été menée. Désormais, quatre syndicats couvrant tout le territoire de l’agglo s’occupent de la gestion des cours d’eau et des travaux pourraient commencer, pour les plus avancés, fin 2017. Sur le volet protection des inondations, centré sur la Garonne, Val de Garonne Agglomération (VGA) est désormais maître d’ouvrage unique là où il y avait, auparavant, six syndicats et une association syndicale autorisée. Cinq syndicats ont été dissous, l’ASA est sur le point de disparaître, seul un syndicat historique a survécu, pour l’instant, car il s’étend à l’extérieur de l’agglomération. VGA reprend en gestion 110 km de digues. Désignée « territoire à risques d’inondations importants » (TRI), la collectivité a lancé une étude pour la définition de sa stratégie locale de gestion des risques inondations (SLGRI). « L’étude comprend le diagnostic des systèmes d’endiguement, détaille Sylvain Thierry, directeur général adjoint de VGA. Les premières restitutions auront lieu début 2017. Ces travaux serviront de support pour la détermination, comme demandé par le décret digues, du système de protection que l’agglomération choisira de prendre en charge, de la zone protégée correspondante, et du niveau de protection sur lequel elle s’engagera. » Pour opérer ce choix, les élus tiendront compte de plusieurs facteurs, y compris la dimension financière. « Avec un coût moyen de 10?000 à 12?000 euros du kilomètre, si la totalité des 110 km de digues est retenue dans le dispositif, l’enveloppe d’investissement se situera entre 1 et 1,5 million d'euros », informe Sylvain Thierry. Il y aura donc peut-être des arbitrages à faire. Le produit de la taxe Gemapi levée en 2016 et 2017 sur ce territoire est de 550?000 euros par an.Gemapi = Gema + PiUn autre enseignement à tirer est que le volet PI (prévention des inondations) prend souvent le pas sur le volet Gema (gestion des milieux aquatiques). « Le législateur s’est attaché à coupler les deux champs. Mais les enjeux qui touchent à la sécurité des personnes et des biens sont souvent perçus comme plus prégnants : c’est le malheur, c’est tonitruant. Alors que la dégradation lente et inexorable des milieux aquatiques est de nature bien plus silencieuse », analyse Bruno Forel, le président du Syndicat mixte d’aménagement de l’Arve et de ses abords (SM3A). Au lieu d’une gestion globale, cohérente et priorisée des milieux aquatiques, on risque donc d’assister parfois à un saupoudrage des actions, conduit par des effets d’opportunité. Par exemple, sur le territoire de Bordeaux Métropole, la PI représente d’énormes enjeux. Il faut restaurer les ouvrages de protection et le système hydraulique, qui est en piteux état : un chantier colossal. « La Gema, c’est un volet que l’on traitera dans le cadre de chaque projet de restauration d’ouvrages. Ce sera un travail plus au long cours », assume Kevin Subrenat, délégué métropolitain aux risques technologiques et naturels et maire d’Ambès. La métropole bordelaise a pris la compétence au 1er janvier 2016. Depuis, elle a redessiné la carte de la maîtrise d’ouvrage sur son territoire. « Le premier réflexe est de rechercher une structure à qui transférer la compétence : c’est la facilité. Mais à une échelle d’action cohérente, nous avons vite conclu qu’il n’y en avait pas et qu’il serait irréaliste de vouloir en faire émerger ou en transformer une. On a donc accepté l’idée de le faire nous-mêmes, pour l’essentiel », relate Kevin Subrenat. Deux syndicats ont été dissous (SPIRD et Sijalag). Un troisième (Spipa) est maintenu le temps du transfert d’ouvrages appartenant au Département. Un quatrième (SMBVAM) est à cheval sur des communes extérieures : afin de préserver la logique de bassin-versant, la rétrocession de la gestion des digues métropolitaines à cette structure est envisagée. Rappelons que la Métropole s’investit dans un Programme d’action de prévention des inondations (Papi) à l’échelle de l’estuaire, qui prévoit 55 millions d'euros de travaux, dont une partie significative en restauration-confortement de digues. Pourtant, les élus métropolitains ont fait le choix de ne pas lever de taxe Gemapi : les travaux seront financés sur fonds propres et sur fonds Barnier. Bordeaux Métropole anime également, sur le TRI de Bordeaux (couvrant 17 communes de la métropole et 11 communes extérieures), l’élaboration de la SLGRI, dont le projet devrait être validé en février 2017. Lever la taxe GemapiEn Haute-Savoie, dans la vallée de l’Arve, les élus ont opté pour un modèle radicalement différent. Il faut dire que la nature très « gemapienne » du SM3A apparaît évidente, compte tenu de la diversité de ses missions (structure opérationnelle d’aménagement de cours d’eau, porteuse de contrats de rivière, de Sage, de Papi, statut d’EPTB…) et des travaux de type Gemapi effectués depuis sa création. Certaines des communautés adhérentes avaient déjà pris la compétence de façon anticipée en 2015-2016 et la lui avaient transférée. Pour s’inscrire dans une logique de bassin-versant et une perspective d’optimisation des leviers financiers, au 1er janvier 2017, toutes les intercommunalités du bassin-versant en ont fait autant, ainsi que des communes, à titre individuel (car elles appartiennent à des intercommunalités à cheval sur et hors du bassin). Toutes vont lever une taxe Gemapi, selon un principe de financement solidaire et homogène, dont le produit sera reversé au SM3A. Les dépenses à prévoir vont consister, par exemple, en des travaux de rénovation de digues, de reconstitution de zones d’expansion de crues, de modifications de seuils, etc. Elles sont chiffrées à la louche autour de 30 millions d'euros sur vingt ans. « Pour l’instant, on a une connaissance très hétérogène des 110 systèmes d’endiguement et 5 à 6 % des études nécessaires sont réalisées. D’ici à 2019, date de la première échéance du décret digues, il va falloir mener tambour battant les diagnostics de ces systèmes », signale Bruno Forel. Le SM3A excelle déjà pour concilier risques et milieux, à l’image des opérations de restauration menées sur le Giffre. Mais l’ambition est d’aller vers « une action plus globale, moins au coup par coup, dans la gestion des milieux aquatiques », prévient le président.Autre exemple intéressant, celui de la communauté de communes du Cher à la Loire qui a, depuis avril 2015, engagé la réflexion sur la Gemapi en faisant le lien avec le projet de plan local d’urbanisme intercommunal (Plui). De nombreuses communes sont en effet soumises au PPRI du Cher, qui a une incidence sur les potentialités d’urbanisation. « L'importance du portage politique des élus communautaires, et notamment du président, a été un élément déterminant dans l'avancement et l'évolution de la mission », souligne Fanny Lebarbier, chargée de mission. La première étape a été un large diagnostic sur les volets juridique, organisationnel et technique : identification des contours de la Gemapi, de la gouvernance et maîtrise d’ouvrage existante, état des lieux du risque inondations, inventaire des ouvrages de protection, etc. Sur cette base, la communauté a travaillé sur une liste d’enjeux, puis, sans s’encombrer d’a priori, sur une large palette de scénarios d’organisation possibles. « Ils constituent des cadres de travail à l’intérieur desquels beaucoup de choses sont encore à affiner », prévient Fanny Lebarbier. C’est d’autant plus vrai qu’un changement de périmètre intervient au 1er janvier 2017, du fait de la fusion avec une communauté voisine. Ce changement n’a cependant pas bloqué le processus : la communauté ayant vite réalisé que les scénarios envisagés dépassaient son seul périmètre, elle avait commencé à travailler avec ses voisins. Cela a ouvert la voie au lancement, en octobre dernier, d’une mission de préfiguration de structuration de la maîtrise d’ouvrage à l’échelle du territoire sur le point de fusionner. L’une des particularités de l’approche de la communauté de communes du Cher à la Loire, c’est qu’elle a vraiment creusé le volet gestion des milieux aquatiques. Ce faisant, elle a défriché un chemin peu emprunté (lire encadré).Partir du terrainPour conclure ce premier panorama, il faut évoquer les stratégies d’organisation des compétences locales de l’eau (Socle) qui vont, finalement, arriver après la bataille. Elles devaient aider à préparer la nouvelle donne autour des compétences eau, assainissement et Gemapi, et faciliter les réflexions des collectivités dans leur structuration. Mais la circulaire détaillant les modalités de mise en œuvre des Socle n’est sortie que le 7 novembre 2016. « Sur le terrain, l’élaboration du projet de document se fait souvent en faible concertation avec les territoires et, qui plus est, en silo plutôt qu’en transversalité entre les compétences en jeu », regrette-t-on à l’ADCF (assemblée des communautés de France). Les critiques fusent aussi concernant le manque d’échanges et de retours de la part de certaines des missions d’appui techniques de l’État, organisées à l’échelle des bassins pour accompagner l’entrée en vigueur de la compétence Gemapi. Ce bilan vient de motiver une initiative partenariale de cinq associations de collectivités (AMF, ADCF, ADF, Régions de France et l’AFEPTB) en faveur d’une gestion « équilibrée, durable et intégrée de l’eau par bassin-versant ». « L’enjeu de la connaissance est primordial pour se saisir de la Gemapi », observe Laure Semblat, chargée de mission à la FNCCR. Pour ne pas se tromper, il faut faire les choses dans le bon sens : partir du fonctionnement hydrologique du territoire et du patrimoine qui s’y rattache (volets vulnérabilité, écologie et milieux) et travailler ensuite sur la gouvernance et l’approche financière, et pas l’inverse. « Le ruissellement pluvial, l’érosion des sols, les remontées de nappe, jouent souvent un rôle majeur dans les inondations. Pour prendre les bonnes décisions, il faut contextualiser la Gemapi, en prenant en compte les aléas réels du territoire. D’où l’importance majeure de la connaissance », décrit Laure Semblat. Fabienne Nedey