Pour coordonner les actions et associer les usagers à une gestion équilibrée de la ressource en eau, une démarche de planification a été créée en 1992 :les Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage). Vingt ans après leur création, le bilan est en demi-teinte. L'outil a gagné en force, mais peine encore à prendre son envol. L e Sage ou Schéma d'aménagement et de gestion des eaux est un outil de planification de la gestion de l'eau, créé par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992. Ses deux principales qualités résident dans sa nature de « parlement local de l'eau » et dans son élaboration à l'échelle d'un territoire hydrographique cohérent plutôt qu'administratif. La commission locale de l'eau (CLE) qui rassemble l'ensemble des acteurs intéressés (collectivités, usagers, État…) élabore et suit l'application du Sage. Elle s'appuie sur une structure porteuse qui assure la maîtrise d'ouvrage des études préalables et l'animation. « La question du portage politique est fondamentale  : une grande part du succès ou de l'échec d'un Sage est liée à une question de personnes, en particulier de l'habileté du président de CLE et de la dynamique qu'il est capable d'insuffler  », estime Martin Guespereau, directeur de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée et Corse (RM&C). Un autre facteur de réussite est la capacité à faire émerger une maîtrise d'ouvrage locale pour mettre en œuvre des actions sur le territoire. « C'est un sujet de préoccupation majeur du comité de bassin Loire-Bretagne, qui trouve écho dans les modalités proposées dans le cadre du X e programme :avis motivé de la CLE sur les projets de contrats territoriaux, représentation de la CLE dans les comités de pilotage des contrats territoriaux... », indique Ingrid Hermiteau, chef de service évaluation et gestion des eaux à l'agence de l'eau Loire-Bretagne. À leurs débuts, les Sage ne constituaient qu'un outil parmi d'autres entre les contrats de rivières, de milieux, d'irrigation… La théorie d'action historique s'appuyait sur le rôle central de la concertation comme levier d'appropriation des enjeux et de création de dynamiques d'acteurs. En pratique, l'esprit des Sage a changé du tout au tout après la loi sur l'eau et les milieux a qua tiques (Lema) du 30 décembre 2006. Il comprend désormais deux documents :un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource et des milieux aquatiques (PAGD) et un règlement. Les décisions ad mi nis tra tives dans les domaines de l'eau et de l'urbanisme (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme, cartes communales) et les schémas départementaux des carrières doivent être rendus compa tibles avec le PAGD. Le règlement peut, quant à lui, édicter des règles et des interdictions qui s'imposent, notamment dans le cadre de l'exercice de la police des eaux et des installations classées. Il est opposable aux tiers et s'il n'est pas respecté, il peut conduire à des sanctions pénales. Avec la portée juridique potentielle du Sage, les CLE sont devenues un lieu stratégique, où il faut être présent. La Lema a ainsi fait émerger une nouvelle dimension, qui fait de cet outil le cœur de la mise en œuvre de la politique de l'eau et notamment de la directive-cadre sur l'eau. Mais qui entend également renforcer les liens entre politique de l'eau et aménagement du territoire. Plus de 40 Sage approuvés selon les dispositions antérieures à la Lema doivent se mettre en conformité, notamment en se dotant d'un règlement, et être rendus compa tibles avec les nouveaux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) avant la fin de l'année. Mais aujourd'hui, il manque de vision globale pour savoir si cette échéance de révision fixée par la loi Grenelle 2 sera respectée. Cet outil, qui existe depuis vingt ans et sur lequel les pouvoirs publics fondent tant d'espoirs, n'a en fait que très peu fait l'objet d'une évaluation. Seule l'agence de l'eau RM&C a fait réaliser une étude, publiée en janvier 2012. L'un de ces constats est que les Sage de deuxième génération (nouveaux Sage et Sage en révision) semblent pour l'instant intégrer de façon assez timide les leviers d'actions mis à disposition par la Lema. « De nombreux acteurs perçoivent le levier juridique comme “en tension” avec la philosophie d'une approche concertée », analyse l'étude. Elle cite l'exemple du Sage du Verdon qui a traversé de graves turbulences quand l'administration a tenté d'introduire dans le projet de règlement une interdiction de prélèvements en rivière pour la neige de culture. « Depuis, ces dispositions ont été rediscutées et la rédaction a évolué. La période d'interdiction n'est plus intégrée au Sage. De toute façon, l'analyse juridique a montré que cela n'était pas viable. Le sujet est encore sensible, mais il semble qu'un consensus ait été trouvé », indique Corinne Guin, chargée de mission eau au parc naturel régional du Verdon, animatrice du Sage. Du coup, beaucoup de présidents de CLE considèrent le levier juridique avec circonspection, craignant des réactions hostiles, voire une rupture du dialogue. Seuls quelques-uns osent s'en saisir, mais dans ce cas, ils le font parfois avec un certain zèle. « Tout le monde tâtonne sur le déploiement de ce levier », reconnaît Ingrid Hermiteau. Par exemple, l'ambition réglementaire de la révision du Sage Rance, Fré-mur, Baie de Beaussais a suscité quelques débats. « La CLE entend gagner la bataille de la requalification des masses d'eau et de la gestion quantitative et qualitative de la ressource, explique son président, René Régnault, maire de Saint-Samson sur Rance (22). Pour cela, nous avons utilisé la faculté qui nous était offerte d'être plus ambitieux que les textes. » La CLE a en effet prévu d'intégrer dans le règlement du Sage des prescriptions fermes :aucune détérioration des zones humides, interdiction de création de plans d'eau, sans retenir les seuils de superficie habituellement assortis par la réglementation à de telles prescriptions. Cette rédaction a posé problème à la Dreal de bassin, qui lui a demandé de préciser à quels espaces s'appliqueraient les prescriptions. La commission a donc fourni, non pas des seuils, mais des définitions, comme par exemple « interdiction de création de plans d'eau dans les espaces alimentant un cours d'eau de première catégorie ». « Nous n'avons pas rogné notre ambition :la quasi-totalité de la superficie du Sage reste concernée par ces prescriptions qui semblent désormais juridiquement satisfaire la Dreal », se félicite le président de la CLE. À l'unanimité des présents, y compris la profession agricole, la commission a approuvé ces règles qui s'insèrent dans un dispositif comprenant des plans de gestion adaptés et un accompagnement financier. Comme on l'a vu, la Lema pousse également à un renforcement de la prise en compte de la gestion de l'eau dans l'aménagement du territoire. Pour cela, il convient de s'appuyer sur la portée juridique du règlement. Il faut aussi être capable de porter la politique de l'eau dans les instances où l'on traite d'aménagement et d'interpeller les choix de développement territorial. Une approche qui semble aujourd'hui encore, peu assumée. L'étude de l'agence de l'eau RM&C constate, en effet, que malgré un effort certain des Sage pour être présents dans les schémas de cohérence territoriale (Scot), les CLE conçoivent leur rôle plutôt en termes d'accompagnement ou d'ajustement des politiques pour en minimiser les impacts sur l'eau. L'étude en identifie un seul, le Sage de la Bourbre (38), ayant adopté une posture d'interpellation du développement territorial sur le thème de la protection des zones humides vis-à-vis de l'urbanisation. Il faut toutefois noter qu'il se montre moins ambitieux sur d'autres thèmes, comme les enjeux de qualité de l'eau. Mais l'affirmation de la légitimité des acteurs de l'eau à porter un regard sur ces problématiques apparaît en tout cas comme l'un des nouveaux enjeux de ces schémas. Quant à leurs retombées réelles, les points de vue divergent. Incontestablement, l'outil contribue à une appropriation des enjeux de gestion de l'eau. On le voit bien avec l'exemple du Sage Drac Romanche, représentatif d'une méthode douce qui a su faire ses preuves. Il a beaucoup travaillé sur les problèmes de pollution autour des lacs de Laffrey, sur l'amélioration de l'assainissement des communes, la protection des captages et la réduction des pollutions industrielles. « Un travail original a été mené sur un schéma de conciliation sur la neige de culture, ainsi que sur la définition d'une approche d'inventaire des zones humides, d'évaluation à la parcelle et d'intégration dans les documents d'urbanisme, par les communes elles-mêmes », résume Aurélie Campoy, chargée de mission au Syndicat intercommunal de la Gresse et du Drac (38) et animatrice du Sage. On peut toutefois regretter que dans d'autres cas le processus de concertation constitue une finalité en soi. Certains ont ainsi obtenu l'apaisement des conflits par l'évitement des « sujets qui fâchent », au détriment de la re cherche d'amélioration de la ressource et des milieux. Pour ce qui concerne les bénéfices sur la ressource et les milieux justement, il s'avère parfois difficile de discerner la part imputable au schéma et la part qui aurait eu lieu sans lui (amélioration de l'assainissement des communes, par exemple). Des succès concernant la gestion quantitative de la ressource sont toutefois largement à mettre au crédit de certains Sage, en lien direct avec la baisse de la conflictualité. Entre Cher et Allier, le Sage Yèvre Auron a par exemple déployé un protocole expérimental de gestion volumétrique de l'eau d'irrigation. Son originalité est de présenter des résultats tangibles, alors qu'il est seulement en phase d'élaboration ! « La CLE avait souhaité s'assurer de la faisabilité des me sures avant de les inscrire dans le document à approuver », explique Vincent Cadoret, l'animateur du Sage au conseil général du Cher. Résultat : une diminution des volumes prélevés pour l'irrigation de 40 %, de 16 millions de mètres cubes en 2003 à 9 millions en 2011. Les agriculteurs ont adapté leurs pratiques, apparemment sans impact économique majeur. « Les années extrêmement sèches, forcément le système a ses limites. Malgré ce bémol, les résultats sur le milieu sont bien visibles : les à sec sont moins sé vères et moins fréquents », résume Vincent Cadoret. « On a assisté dans ce Sage à une profonde remise en cause du modèle antérieur, en partant d'une situation à l'origine très tendue et conflictuelle : c'est un vrai succès », apprécie Ingrid Hermiteau. Succès aussi pour le Sage du Verdon, où la concertation a permis d'augmenter les débits réservés, en allant bien au-delà du débit plancher réglementaire. « Des suivis sont en cours, dans le cadre du contrat de rivière pour évaluer l'effet sur les milieux a qua tiques. Il est encore trop tôt pour en estimer le bénéfice :cinq ans seront nécessaires pour constater l'effet sur les populations de salmonidés », précise Corinne Guin. Dernier exemple, dans le cadre du Sage Drac Romanche, EDF a accepté de remettre en eau le Drac aval. Depuis 40 ans, sur 5 km entre Saint-Georges de Commiers et la confluence Drac-Romanche, la rivière est en effet asséchée. EDF s'est engagé à relâcher plus d'eau au barrage Notre-Dame-de-Commiers (débit réservé de 5,5 m 3 /seconde au lieu de 1,5 m 3 / seconde). Des études sont en cours pour vérifier que cette opération n'aura pas d'impact négatif pour la nappe alluviale du Drac, stratégique pour l'alimentation en eau potable de la région grenobloise. Les premiers essais pourraient être engagés début 2013. « Mieux que n'importe quel autre outil, le Sage sait organiser le partage de la ressource », conclut Martin Guespereau. « Sur le papier, c'est un bel outil, estime de son côté Bernard Rousseau, pilote du Pôle eau de France Nature Environnement. Mais il est impuissant à régler le problème des pollutions d'origine agricole. Que dire, par exemple, du projet de Sage de la nappe de Beauce, sur le point d'être approuvé, alors qu'il ne contient pas de mesures capables d'améliorer la qualité de la ressource, sur un territoire où les nitrates atteignent 80 à 100 mg/l. La présidente reconnaît publiquement que si elle est trop exigeante avec les agriculteurs, ils quitteront la CLE. » Le territoire du Sage nappe de Beauce est l'un des plus étendus (près de 10 000 m 2 ) et les pressions agricoles y sont très fortes. « Les Sage trouvent leurs limites dans les autres politiques menées à d'autres échelons, notamment la PAC, et dans le refus de changer de modèle de production agricole », insiste Bernard Rousseau. « Les pollutions diffuses sont de fait un sujet difficile, répond Ingrid Hermi-teau. Toutefois sur de petits territoires, quand cette problématique devient finalement un conflit d'usage, le Sage peut jouer un rôle actif pour concilier les approches. Je pense par exemple au Sage Baie de Saint-Brieuc et à son implication dans le plan algues vertes. Il est trop tôt pour dire ce qu'il en ressortira, mais c'est un exemple à suivre. » On sait que la solution ne viendra sûrement pas d'un positionnement plus prescriptif. « Les présidents de CLE estiment que le réglementaire et les mesures de police, c'est le rôle de l'Etat », observe Martin Guespereau, qui considère qu'il faut remarier ces deux politiques. « Sur l'effacement de seuils, par exemple, l'État va poser un cadre sur lequel il laissera les gens discuter. À mon sens, c'est la bonne méthode pour progresser sur la politique de l'eau :deux locomotives, l'État et le Sage, chacun à sa juste place. » Dans ce contexte, la Lema a demandé à ce que les Sage jugés nécessaires pour la mise en œuvre des objectifs de la directive-cadre sur l'eau soient déterminés. Lors de la dernière révision des Sdage sur 2010-2015, 65 Sage ont ainsi été identifiés, dont 18 nouveaux. Sur ce nombre, quatre sont actuellement « orphelins » sur les bassins Seine-Normandie et Rhône-Méditerranée. Si aucune initiative locale n'émerge, l'État prendra en charge leur élaboration. La démarche de forcer à la concertation est toutefois paradoxale et on peut se demander quels bénéfices en attendre pour la gestion de l'eau.  Contacts Agence de l'eau Loire-Bretagne, Ingrid Hermiteau, Ingrid.HERMITEAU@eau-loire-bretagne.fr Agence de l'eau Rhône-Méditerranée et Corse, Martin Guespereau, tél. :04 72 71 26 00 Association française des EPTB, Daniel Marcovitch, tél. :01 43 40 50 30 Conseil général du Cher, Vincent Cadoret, vincent.cadoret@cg18.fr France Nature Environnement, Bernard Rousseau, eau@fne.asso.fr Parc Naturel Régional du Verdon, Corinne Guin, cguin@parcduverdon.fr Saint-Samson sur Rance, René Régnault, saintsamson.mairie@wanadoo.fr Syndicat intercommunal de la Gresse et du Drac, Aurélie Campoy aurelie.campoy@drac-romanche.com Syndicat mixte de la rivière Drôme et de ses affluents, Chrystel Fermond, c.fermond@smrd.org