Dotée du deuxième réseau européen derrière l'Allemagne, la France a connu des vagues de fermetures dès les années trente. Les suppressions de lignes, dont le contentieux a pu être qualifié de « sensible » par la doctrine1 , sont encore d'actualité. En effet, s'il existe un principe de continuité du service public, le principe d'adaptabilité impose parfois de transformer le service2 , voire de le supprimer. Construire une voie ferrée implique le suivi d'une procédure complexe. Dès lors, des garde-fous existent contre une fermeture inopportune d'une ligne de chemin de fer, afin d'éviter que celle-ci soit suivie de sa réouverture, c'est-à-dire parfois une reconstruction totale de la voie. Par ailleurs, des solutions de compromis peuvent être trouvées entre RFF et les associations d'usagers pour conserver une partie de l'infrastructure (vélorail ou coulée verte). La prise en compte de la réversibilité dans la procédure de fermeture d'une ligne est cependant presque inexistante (I). Il convient dès lors d'envisager, de lege ferenda, de la renforcer pour trouver un juste point d'équilibre entre la préservation de l'infrastructure et de l'emprise d'une part, et la nécessité d'adapter le service ferroviaire d'autre part (II). I. la prise en compte a minima de la réversibilité dans le cadre de la procédure de suppression d'une ligne Le droit positif comporte deux décisions distinctes pour supprimer une ligne (A) : la décision de fermeture et la décision de déclassement. Pour ce faire, les consultations sont limitées au strict minimum (B). A. Économie générale de la suppression des voies ferrées Pour aboutir à la vente de l'emprise d'une voie ferrée, qui est l'acte le plus irréversible dans la procédure de suppression, il faut une succession de deux décisions (1°), dont la nature juridique peut faire débat (2°). 1°) Une succession de deux décisions : la fermeture et le déclassement L'article L. 2111-21 du Code des transports issu de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire dispose que « les déclassements affectant la consistance du réseau ferré national sont soumis à l'autorisation préalable de l'État, après avis de la région ». La région est consultée sur la seule décision de fermeture, prélude à un éventuel déclassement, et non sur ce dernier en vertu de l'article 22 du décret n° 97444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de RFF. L'absence de réponse de l'organe délibérant à la demande de RFF dans un délai de trois mois vaut avis favorable à la demande de fermeture. Cette dernière est ensuite autorisée par une décision du ministre des Transports, qui dispose d'un délai de deux mois pour répondre ; une fois ce délai expiré, il est réputé avoir donné son accord3 . Il résulte de l'article 49 du décret n° 97-444 précité que « l'autorisation du ministre chargé des transports de fermer une ligne ou une section de ligne vaut autorisation de procéder au déclassement des biens constitutifs de son infrastructure ». Une fois la décision de fermeture acquise, RFF peut alors procéder au déclassement dans les cinq ans de cette décision. Passé ce délai, il doit consulter à nouveau la région ou, le cas échéant, le Syndicat des transports d'Ile-de-France, afin de recueillir ses observations selon les mêmes modalités que lors d'une procédure de fermeture. RFF transmet cet avis au ministre des Transports qui a alors deux mois pour s'opposer au déclassement. Le silence gardé par le ministre pendant ce délai vaut absence d'opposition. RFF dispose alors d'un nouveau délai de cinq ans à compter de l'autorisation explicite ou implicite du ministre pour procéder au déclassement. On peut noter que le silence gardé par le ministre joue en faveur de la suppression de la ligne. Pourtant, lors de l'entrée en vigueur de ces mesures, la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 n'avait pas encore été adoptée4 . Le Conseil constitutionnel avait pu voir dans la décision implicite de refus « un principe général de notre droit »5 , ce qui a été critiqué par la doctrine6 . RFF communique ensuite au ministre les décisions de déclassement de ces biens. Celles-ci sont publiées au recueil des actes administratifs de la préfecture du département dont le territoire est traversé par la ligne ou section de ligne considérée7 , et en pratique, elles le sont toujours également au Bulletin officiel des actes de RFF. 2°) La nature juridique de ces actes Le Conseil d'État a jugé que la décision de fermeture d'une ligne est un acte réglementaire8 . La nature juridique de la décision de déclassement pose plus de difficultés. Le juge n'a jamais reconnu explicitement qu'il s'agit d'une décision d'espèce, se contentant dans les affaires qui lui sont soumises de dénier la qualité d'acte individuel ou réglementaire9 . Cette décision emprunte en réalité des éléments du régime de ces deux catégories d'actes. Si le Conseil d'État ne s'est pas prononcé sur la nature d'une décision de sortie du domaine public, il a cependant pu rattacher un acte portant intégration à ce domaine au régime de la décision d'espèce10 . Par analogie un acte de déclassement suivra la même qualification. La décision de déclassement est donc une décision d'espèce. B. Des consultations peu efficaces pour préserver une éventuelle réversibilité de la suppression La consultation de la région est obligatoire avant toute décision de fermeture mais aussi parfois pour le déclassement (1°). Une autre consultation existe, plus originale, par publicité (2°). 1°) La consultation obligatoire de la région Cette consultation prévue à l'article 49 du décret du 5 mai 1997 est la seule qui a subsisté depuis la réforme intervenue par le décret n° 2006-1517 du 4 décembre 2006 modifiant le décret n° 2003-194 du 7 mars 20031112 . En effet, la version initiale prévoyait une consultation des « collectivités territoriales concernées » ainsi que de la SNCF, qui disposaient alors de trois mois pour fournir leurs observations. Si cette consultation des collectivités territoriales exigeait une certaine rigueur13 , elle permettait toutefois de connaître l'avis des élus locaux représentant leurs habitants. Le projet de fermeture est soumis à la région qui dispose d'un délai de trois mois pour y répondre. L'absence de réponse est constitutive d'une réponse positive, comme dans le cas de l'absence de réponse du ministre. La région est également consultée pour le déclassement, si ce dernier intervient plus de cinq ans après la décision de fermeture. Le législateur considère probablement que l'avis est en quelque sorte périmé, puisque des circonstances de faits ou de droit ont pu changer la position du Conseil régional. Dans sa version d'origine, le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, qui constitue le droit commun de la procédure consultative, énonçait qu'au terme d'un délai raisonnable et en l'absence d'avis de l'organisme consulté obligatoirement, l'autorité compétente pouvait prendre sa décision14 . La procédure issue du décret du 5 mai 1997 garantit pourtant que la région pourra valablement donner son avis dans le cadre d'une fermeture ou d'un déclassement de ligne, selon le cas, sans être dessaisie par une décision de RFF durant un délai de trois mois. La consultation régionale fait l'objet d'un contentieux important de la part des associations d'usagers. Tout d'abord, les éléments à fournir par RFF à la région doivent lui permettre de donner un avis éclairé. Il n'est pas abusif de parler d'un principe de loyauté de la consultation. Ainsi, lorsque RFF omet de joindre à la région un avis défavorable particulièrement étayé de la SNCF15 , la décision de fermeture sera annulée. Au niveau de l'autorité compétente, l'avis doit être émis non par le président du conseil régional, mais bien par l'organe délibérant, à savoir l'assemblée du conseil régional16 . Toutefois, en procédant par analogie avec le conseil général17 (futur conseil départemental), il est possible qu'une délégation puisse être donnée à la commission permanente du conseil régional, puisqu'une telle compétence n'est pas réservée à l'assemblée délibérante18 . Il s'agit d'une délégation de signature et non de pouvoir : l'assemblée pourrait donc se prononcer sur cet avis, même dans le cas d'une telle délégation19 . Ce contentieux, essentiellement procédural, pourrait être remis en cause par la récente évolution que constitue l'arrêt Dan-thony du Conseil d'État. Son application n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire à condition que cette omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte20 . Le juge appréciant in concreto ces violations21 , il est difficile d'estimer la portée de cette décision, lorsqu'elle est invoquée par une association d'usagers, en raison d'une consultation régionale irrégulière, voire de l'absence de consultation. Il est probable que cette dernière soit susceptible d'influer sur le choix de RFF, et par conséquent entraînera l'irrégularité de la décision de fermeture ou de déclassement selon le cas. À la différence du ministre, la région pourtant « Autorité organisatrice de transports en matière collectifs d'intérêt régional »22 , ne peut s'opposer ou imposer des mesures de sauvegarde à l'encontre de RFF, puisque son avis est simple. Cela est regrettable, car la plupart des lignes faisant l'objet d'une procédure de fermeture puis de déclassement n'ont vocation à être parcourues que par des trains régionaux. RFF ou le ministre des Transports peuvent ainsi impacter la politique des transports de cette collectivité, qui pourtant s'administre librement en vertu de l'article 72 de la Constitution. 2°) Une consultation par publicité L'article 22 du décret du 5 mai 1997 dispose que : « Parallèlement, RFF publie dans une publication professionnelle du secteur des transports un avis relatif à ce projet de fermeture. Les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructure de réseaux raccordés ou embranchés (…) disposent d'un délai de trois mois pour lui faire connaître leurs observations ». Les titulaires de contrat de partenariat avec RFF ou l'État en matière ferroviaire bénéficient aussi de ces dispositions en vertu de cet article23 . La SNCF n'est plus l'unique opérateur ferroviaire, tant en ce qui concerne le fret que le transport international de voyageurs, une consultation des différents acteurs ferroviaires est nécessaire. Toutefois, celle-ci n'a visiblement pas le succès escompté ; les entreprises ferroviaires ne se pressant pas pour répondre. On peut regretter qu'il ne pèse pas sur RFF une obligation de consultation de la SNCF et des différentes entreprises ferroviaires qui ont circulé sur la ligne. Il serait souhaitable d'imposer une demande d'avis des opérateurs ayant utilisé l'infrastructure durant un délai raisonnable précédant la décision de fermeture. II. Des moyens de préservation insuffisants Le ministre chargé des transports est la seule autorité qui peut faire échec à la fermeture d'une ligne, ou ordonner le maintien des installations (A). Cette procédure devrait être rendue plus protectrice afin de permettre une éventuelle réversibilité de la suppression (B). A. Le ministre, seule autorité à pouvoir préserver une ligne Le ministre peut faire échec à la suppression de la ligne de deux manières : en s'opposant à la fermeture (1) ou en demandant le maintien en place des voies (2). 1) L'opposition à la suppression d'une ligne En vertu de l'article 22 du décret du 5 mai 1997, « dès l'engagement des consultations, RFF informe de son projet le ministre chargé des transports qui s'assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d'inconvénient au regard des impératifs de défense ». En effet, certaines lignes sont considérées comme stratégiques24 . Il existe de rares contentieux portant sur le point de savoir si le ministre de la Défense aurait dû être consulté eu égard aux impératifs de défense nationale en cause25 . Cet article prévoit également que « RFF adresse au ministre chargé des transports une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies. Le ministre chargé des transports dispose d'un délai de deux mois pour autoriser la fermeture (…). Le silence gardé par le ministre chargé des transports pendant ce délai vaut autorisation pour RFF de fermer la ligne ou la section de ligne considérée. (…) ». Dans le cas où RFF ne déclasse pas une ligne dans les cinq années suivant sa fermeture, une nouvelle décision du ministre est nécessaire pour qu'un tel acte de sortie du domaine public soit pris26 . Le ministre peut donc également s'opposer au déclassement dans cette hypothèse. L'autorité ministérielle est la seule possédant un tel pouvoir d'opposition : il s'agit d'une véritable tutelle sur RFF en la matière27 . 2°) Le maintien de la voie ou de tout ou partie de l'infrastructure Il s'agit d'un pouvoir spécifique du ministre en charge des transports. Celui-ci dispose d'un délai de deux mois pour, le cas échéant, demander le maintien de la voie ou de tout ou partie des biens constitutifs de l'infrastructure de cette ligne ou section de ligne, en vue de préserver la possibilité d'un redémarrage du transport ferroviaire28 . Il s'agit de la seule mesure véritablement efficace permettant une réelle réversibilité dans le cadre de la suppression d'une voie ferrée. Dans le cas où le ministre aurait ordonné le maintien de la voie ou de tout ou partie de l'infrastructure, RFF ne peut déclasser les biens dont la cession serait incompatible avec cette décision, en vertu de l'article 49 du décret du 5 mai 1997. Pour autant, cette règle ne tient pas compte du rôle primordial de la région en sa qualité d'autorité organisatrice des transports. B. Le souhait d'une prise en compte plus importante de la réversibilité Même si RFF ne doit pas être pénalisé par un formalisme excessif, eu égard au caractère peu réversible des conséquences d'une suppression de ligne, une consultation des différents acteurs serait souhaitable afin de permettre à cet établissement public de se forger une opinion éclairée sur la question. Pour se faire, certaines mesures sont à conserver (1°), alors que d'autres sont à améliorer (2°). 1°) Des mesures à conserver De lege lata, la seule mesure véritablement efficace est le maintien des rails ordonné par le ministre. Une autre protection existe en droit administratif des biens : il s'agit des contraventions de grande voirie29 . En effet, en l'absence de déclassement, la décision de fermeture ne fait pas cesser l'appartenance au domaine public. Ainsi, il a été jugé que du sable déposé « proprement » sur la ligne Caen/Flers, sans détérioration des rails, dans le but d'en faire un usage autre que ferroviaire constitue une contravention de grande voirie. Le préfet et RFF sont en situation de compétence liée et doivent la constater sauf s'il apparaît en l'espèce que s'y opposent des motifs tirés de l'intérêt général ou du respect de l'ordre public30 . 2°) Des mesures à améliorer Le décret n° 2006-1517 du 4 décembre 2006 exclut désormais la consultation de la SNCF, des communes traversées et des associations nationales d'usagers des transports, de la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national. Il pourrait être souhaitable de rétablir certaines demandes d'avis, voire d'étendre leur champ d'application. La consultation des associations locales, parfois difficilement identifiables, est difficile à mettre en œuvre. Leurs remarques peuvent cependant être précieuses : une consultation sur le modèle de celles existant pour les opérateurs ferroviaires, c'est-à-dire par une publicité adéquate invitant ces associations à émettre des observations, serait préférable. La consultation de la SNCF, seul opérateur en matière de transport interne de voyageurs, devenue optionnelle, devrait être obligatoire. Un projet de réforme ferroviaire présenté au Conseil des ministres le 16 octobre 2013 devrait être présenté en première lecture devant l'Assemblée nationale prochainement31 , afin d'instaurer un gestionnaire d'infrastructure unique (GIU), supprimant ainsi l'établissement public RFF. Si ce texte est adopté in fine, il s'agira alors d'une simple relation « in house » puisque « SNCF réseau » (fusion de RFF, SNCF Infra et de la Direction des circulations ferroviaires du ministère en charge des transports) demandera un avis à « SNCF mobilités », toutes les deux réunies à nouveau en une grande SNCF. Une telle obligation conservera son intérêt car il arrive fréquemment que les entreprises d'un même groupe dialoguent mal entre elles. Il serait également souhaitable que RFF consulte tous les opérateurs ayant utilisé la ligne durant un délai raisonnable précédant la décision de fermeture, même si le plus souvent, les lignes en cause n'ont plus connu de circulations depuis de nombreuses années. Les autres opérateurs pourraient toujours émettre des observations grâce à l'avis de fermeture précité. Une consultation, plus générale, pourrait être effectuée en application du principe de participation du public sur les décisions ayant une incidence en matière d'environnemen issu de l'article 7 de la Charte de l'environnement32 . Les décisions de fermeture et de sortie du domaine public ne sont pas des décisions individuelles et sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Par ailleurs, elles ne sont soumises à aucune autre une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. La décision de fermeture, mais probablement aussi celle de déclassement pourraient ainsi faire l'objet d'une consultation du public par voie électronique en vertu de l'article L. 120-1 du Code de l'environnement. À notre connaissance, ce moyen n'a jamais été soulevé lors d'un contentieux, mais la souplesse de cette consultation par l'intermédiaire d'une plate-forme numérique peut être un bon moyen de concilier absence de rigidité procédurale et information complète sur la situation de la ligne au bénéfice de RFF. Il convient impérativement de concilier l'adaptabilité du service public avec l'impératif de promotion du transport ferroviaire et les droits des usagers potentiels. Pour cela, le législateur doit revenir à une consultation plus large afin que les fermetures de ligne soient plus encadrées, mais peut-être aussi fassent moins l'objet de contestation quand leur fermeture est décidée. Il est cependant à noter que le juge administratif contrôle l'erreur manifeste d'appréciation des décisions de déclassement « au regard des intérêts du service public du chemin de fer »33 en vertu de l'article L. 2111-9 du Code des transports, certes jusqu'à présent pour rejeter ce moyen lorsqu'il est invoqué. Il serait peut-être souhaitable que le juge exerce un contrôle normal suivant ainsi une évolution des pouvoirs de son office, comme dans nombre de matières. Il pourrait également transposer sa célèbre théorie du bilan, qu'il utilise en particulier pour apprécier si une expropriation peut être déclarée d'utilité publique34 . Ce contrôle serait approprié pour juger de l'opportunité d'une fermeture. Le contentieux des suppressions de ligne pourrait être amené à encore évoluer dans les décennies à venir.