II. UN ESPACE DE LIBERTÉ SOUMIS A DIVERSES RESTRICTIONS GÉNÉRALES DE POLICE « Objectif de valeur constitutionnelle », l'ordre public permet de limiter l'exercice des libertés, à commencer par celle de circuler, de stationner ou de travailler sur la voirie publique, dans la mesure où « la prévention d'atteintes à l'ordre public et la condamnation des auteurs d'infractions sont nécessaires à la sauvegarde de principes et droits de valeur constitutionnelle » et où « il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre ces objectifs (…) et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent notamment la liberté individuelle et la liberté d'aller et de venir »1 . Il constitue donc à la fois un motif nécessaire et le but obligatoire de tout acte de police administrative générale et de certains actes de police spéciale, sous peine d'annulation soit pour absence ou insuffisance de motivation (la loi du 11 juillet 1979 obligeant à motiver, de façon non stéréotypée, toutes les mesures de police), soit pour détour-nement de pouvoir ou erreur manifeste d'appréciation2 . Certaines restrictions sont fondées sur les pouvoirs de police administrative générale, d'autres sur des pouvoirs de police « portant sur des objets particuliers », dont la circulation et le stationnement sur la voie publique, et enfin plusieurs sont relatives à la police du domaine public. A. Les restrictions fondées sur l'exercice des pouvoirs de police administrative générale « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs » (art. L. 2212-1 CGCT), sauf dans les hypothèses, énumérées à l'article L. 2215-1, où la compétence est transférée au préfet (exercice de son pouvoir de substitution après mise en demeure restée vaine d'agir en matière de salubrité, sûreté et tranquillité publiques3 , mesures dont le champ d'application excède en ces domaines le territoire d'une seule commune ou concerne toutes celles du département4 , menaces relatives au maintien de l'ordre dans deux ou plusieurs communes limitrophes5 ) avec, en cas d'urgence, faculté de « réquisitionner tout bien ou service et de requérir toute personne nécessaire au fonctionnement du service ou à l'usage du bien » et de « prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées »6 et il en va de même en ce qui concerne les pouvoirs du maire en matière de police de la circulation ou du stationnement (art. L. 2215-3. Voir infra). Le contenu de la notion d'ordre public a été précisé par l'article 97 du Code de l'administration communale (sûreté, tranquillité, salubrité publiques) puis, avec une énumération plus complexe, par l'article L. 131-2 du Code des communes et, enfin, depuis 1996, par l'article L. 2212-2 du CGCT, selon lequel : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » et « comprend notamment » (ce n'est pas exhaustif) un certain nombre de rubriques dont certaines intéressent la voirie publique, en particulier : 1. « Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices (…) menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles, ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ». Cette énumération, qui fleure bon la III° République, entraîne des obligations très diverses, telles que celle de procéder au déneigement des voies de circulation7 , à l'enlèvement et à la mise en fourrière des épaves et véhicules abandonnés sur la voie publique8 ainsi que les déchets et autres matériaux9 , sans oublier les « travaux d'élagage destinés à mettre fin à l'avance des plantations privées sur l'emprise des voies communales afin de garantir la sûreté et la commodité du passage », y compris par voie d'exécution forcée aux frais des propriétaires négligents après mise en demeure restée vaine10 . Les immeubles menaçant ruine font pour leur part l'objet de ces pouvoirs de police spéciale que le maire tient des articles L. 511-2 à L. 511-4 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) auxquels renvoie l'article L. 2213-24 du CGCT11 . Le critère initial de distinction entre les deux tenait au caractère endogène (vice de conception ou défaut d'entretien de l'immeuble en cause : police spéciale12 ) ou exogène (catastrophe naturelle ou industrielle13 ) à l'origine du danger pour les occupants ou pour les usagers de la voie publique. Les conséquences de cette distinction sont importantes, les pouvoirs de police générale permettant seuls d'ordonner la démolition de l'immeuble menaçant ruine, aux frais de la commune, encore que la Cour de cassation ait autorisé cette dernière à exercer contre le propriétaire une action récursoire14 . Quant à la police administrative spéciale, elle comprend deux procédures : La procédure de péril ordinaire (art. L. 511-2 CCH) permet au maire de prendre un arrêté de péril15 mettant en demeure le propriétaire d'effectuer les travaux nécessaires dans un délai qu'il fixe, à compter de sa notification16 . Les propriétaires contestant la réalité du péril peuvent commettre un expert et saisir le tribunal administratif d'un recours, éventuellement assorti d'une demande de suspension de l'arrêté de péril par voie de référé en urgence17 . Depuis l'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre et dangereux ratifiée par la loi du 13 juillet 2006, cette phase contradictoire est placée avant la signature de l'arrêté de péril et l'homologation par le TA est supprimée. De plus, le maire peut désormais exécuter d'office son arrêté de péril en cas de silence ou de défaillance de propriétaire, aux frais de celui-ci, après mise en demeure sans résultat. La procédure de péril imminent (art. L. 511-3 CCH) permet au maire de saisir le juge administratif (et non plus le juge d'instance comme avant l'ordonnance n° 2005-1566 sus citée), statuant en référé, pour qu'il désigne un expert chargé de préconiser des mesures provisoires, éventuellement d'office (les travaux plus importants, non indispensables à la sécurité publique, relevant de la procédure de péril ordinaire), la démolition de l'immeuble ne pouvant être ordonnée lorsque son évacuation, sa consolidation ou son étaiement auraient suffi. La lourdeur de ces procédures – due au souci de respecter la propriété privée – a entraîné la tentation de se fonder sur les pouvoirs de police administrative générale, mais le juge a souvent sanctionné ces détournements de procédure18 . Cependant, le Conseil d'État19 a exigé qu'un maire se fonde sur ses pouvoirs de police générale pour ordonner, en présence d'une situation d'extrême urgence, créant un péril particulièrement grave et imminent, la démolition d'un immeuble bien que le danger ne provînt pas « à titre prépondérant » de causes internes (en l'espèce, le vice de construction était avéré mais le sinistre était d'abord dû à un glissement de terrain provoqué par la fuite d'une canalisation publique). Enfin, au titre de la police des cimetières (art. L. 2213-8 CGCT), le maire doit, pour rendre sûre la circulation entre les tombes, entretenir les voies, sous peine d'engager la responsabilité de la commune20 , tandis que les dégâts résultant de la chute des monuments funéraires eux-mêmes, propriétés privées21 , relèvent du juge judiciaire22 . Les articles L. 511-4-1 (issu de la loi n° 20081350 du 19 déc. 2008) et D. 511-13 à D. 511-13-5 CCH ont mis en place une procédure de péril ordinaire simplifiée permettant au maire de faire cesser les troubles résultant du risque d'effondrement des monuments funéraires23 . 2. « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous les actes de nature à compromettre la tranquillité publique »24 . On ne peut pas faire (trop) de bruit sur la voie publique, surtout la nuit. Les Anciens avaient fait du silence une divinité et, à Rome, Horace se plaignait du bruit qui l'empêchait de versifier, tandis que Juvenal déplorait, en 117 avant J.C., que « la circulation perpétuelle des chariots dans les villes réveillerait les morts ». Au VII° siècle, le roi Dagobert prit l'un des premiers édits anti bruit mais, sous Louis XIV, Boileau, dans Les embarras de Paris, ne pouvait encore que constater l'inefficacité des mesures prises en la matière. De nos jours, la lutte contre le bruit repose sur des compétences éclatées et des normes dispersées. Hormis les règlements sanitaires départementaux, parfois complétés par des arrêtés municipaux25 , il n'a longtemps pas existé de réglementation générale – ni même de définition – des niveaux sonores admissibles, sauf dans certains domaines spécifiques (circulation, travail, construction) et activités a priori plus bruyantes (lieux diffusant de la musique, compétitions de sports mécaniques, chantiers, activités industrielles ou artisanales non classées) pouvant être soumises à déclaration ou autorisation (art. R. 48-5 C. santé pub.), mais seulement une répression en cas d'abus : « Bruits, tapages, attroupements injurieux ou nocturnes en vue de troubler la tranquillité des habitants »26 , « agression sonore en vue de troubler la tranquillité publique »27 pour le Code pénal ou bien certaines dispositions du Code de la santé publique affirmant qu'« aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme, dans un lieu public ou privé, qu'une personne en soit elle-même à l'origine ou que ce soit par l'inter-médiaire d'une personne, d'une chose dont elle a la garde ou d'un animal placé sous sa responsabilité »28 . La lutte contre le bruit a été ensuite en partie déconcentrée et décentralisée par les lois des 22 juillet 1983 et 6 janvier 1986 (voir les arts. L. 1, L. 2, L. 49 et L. 472 C. santé pub.) et le décret n° 88-253 du 5 mai 1988, remplacé par celui n° 95-408 du 18 avril 1995, l'un des sept pris en application de la loi du 31 décembre 1992 visant à « prévenir, supprimer ou limiter l'émission ou la propagation (…) des bruits ou des vibrations de nature à présenter des dangers ou à nuire à la santé », complété par des arrêtés préfectoraux, des règlements sanitaires départementaux, ou, dans les communes dotées de services d'hygiène et de santé, des arrêtés municipaux29 . Plus tard sont intervenus le décret n° 2006-361 du 24 mars 2006 et l'arrêté du 4 avril 2006 établissant des cartes du bruit et des plans de prévention du bruit, modifiant le Code de l'urbanisme, et le décret n° 2006-1099 du 30 août 2006 relatif à la lutte contre les bruits de voisinage, modifiant le Code de la santé publique (liste des nuisances sonores et de sanctions correspondantes), sans parler de certaines polices administratives spéciales telles que, par exemple, celle des installations classées pour la protection de l'environnement (usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières, etc.) 30, les chantiers, les constructions, les bals publics, etc., susceptibles d'affecter, du point de vue du bruit, les voies publiques. S'agissant de la lutte contre les bruits de voisinage, « il incombe au détenteur des pouvoirs de police municipale31 de prendre les mesures appropriées pour empêcher les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants »32 , même dans les communes où la police est étatisée33 et à condition d'éviter les interdictions trop générales et absolues34 ou si la liberté en cause est particulièrement protégée35 . Cela concerne en particulier les photographes-filmeurs et autres professions s'exerçant sur la voie publique36 ainsi que les spectacles qui peuvent y être donnés37 , les musiciens de rue38 , les publicités lumineuses39 , les pétards et feux d'artifice40 , la distribution de journaux gratuits41 , les débits de boissons et discothèques42 , les heures d'ouverture de boulangeries ou des stations-service43 , sans oublier les arrêtés anti-mendicité, qui visent également la sécurité et la salubrité publiques (voir infra). La carence du maire à prévenir ou à faire cesser les bruits excessifs de voisinage engage la responsabilité de la commune44 . Enfin, selon l'article L. 2213-4 du CGCT (loi n° 96-1236 du 30 déc. 1996), « le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation (…) est de nature à compromettre (…) la tranquillité publique » (et l'environnement). Dans ces secteurs, « le maire peut, en outre, par arrêté motivé, soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités s'exerçant sur la voie publique, à l'exception de celles qui relèvent d'une mission de service public ». S'agissant des « attroupements » sur la voie publique, encadrés depuis une ordonnance de Clotaire II, roi mérovingien, en 595, l'article L. 2216-3 du CGCT (loi n° 83-8 du 7 janv. 1983), abrogé par l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 et recodifié à l'article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure, dispose que : « L'État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements, armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens ». Le régime de responsabilité sans faute de l'État a remplacé celui, fondé sur les lois des 5 avril 1884 et 16 avril 1914, qui établissait (sauf exception) une responsabilité de la commune devant le juge judiciaire, la loi n° 86-29 du 9 janvier 1986 ayant transféré la compétence au juge administratif. Une action récursoire contre la commune reste possible « lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée ». Selon l'article L. 431-3 du Code pénal, ce régime concerne « tout rassemblement de personnes sur la voie publique », soit spontanément, soit à l'issue d'une manifestation qui a dégé-néré, et sans avoir pour but d'exprimer des opinions ou revendications. Très favorable aux victimes, personnes physiques ou morales, privées ou publiques45 , applicable à tous les types de préjudices, corporels, matériels ou commerciaux (ex. : pertes de recettes dues à l'occupation de péages d'autoroutes), causés par les émeutiers comme par les forces de l'ordre46 , et sans même exiger qu'il soit « anormal et spécial »47 , ce régime, destiné « à couvrir le risque social lié à la dérive violente d'un rassemblement »48 , est malgré tout subordonné à certaines conditions : une absence de faute de la victime (participation à un rassemblement interdit), un lien de causalité « direct et certain » entre l'attroupement et le préjudice allégué49 , l'existence d'un crime ou d'un délit (mais non d'une contravention, même de 5e classe, type dégâts causés au domaine public routier) à l'origine du dommage (ex. : dégradation ou détérioration de biens), commis « à force ouverte » (sans rencontrer de résistance) ou « par violence », le juge pénal étant alors incompétent et le juge administratif se déterminant en toute autonomie, ou presque, par rapport à l'existence ou non de poursuites pénales. De plus, l'attroupement doit avoir un caractère collectif et les violences doivent être spontanées, inorganisées, ce qui exclut les dommages causés par des actes terroristes50 ou par des commandos de casseurs ayant eu dès l'origine l'intention de provoquer des dégâts51 . 3. « Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ». Depuis 1983, l'article L. 2214-4 alinéas 2 et 3 du CGCT précise que, dans les communes où la police est étatisée, « l'État a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes » et que « tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 (police des rivages de la mer) et L. 2213-9 (police des funérailles, qui concerne la voie publique, et des cimetières) sont exercés par le maire, y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ». Le juge administratif s'est d'abord contenté d'un contrôle minimum sur les décisions prises en la matière52 avant de se rallier à un contrôle normal en 197553 , les maires ayant alors plutôt intérêt à utiliser leurs pouvoirs de police administrative générale54 . S'agissant des rave parties, cette déclaration à l'autorité de police fut d'abord fondée sur le décret n° 97-646 du 31 mai 1997 relatif à la mise en place de services d'ordre par les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif de plus de 1 500 personnes se déroulant sur un emplacement public délimité par des dispositifs permettant d'en contrôler l'accès, bien qu'elles soient gratuites et parfois tenues sur des terrains privés55 , les participants étant néanmoins passibles de diverses sanctions pénales56 . L'article 53 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 a alors inséré dans la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 un article 23-1 soumettant ces « rassemblements exclusivement festifs à caractère musical organisés par des personnes privées dans des lieux non aménagés à cette fin » à déclaration préalable au préfet, mentionnant les mesures envisagées pour garantir la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques, plus l'autorisation du propriétaire du terrain, avec des sanctions pénales en cas de non-respect de ces prescriptions dans des conditions prévues par le décret n° 2002-887 du 3 mai 200257 modifié par celui n° 2006-334 du 21 mars 2006 (qui a fait passer le seuil de participants rendant ce régime applicable de 250 à 500). Ces textes ont été codifiés aux articles L. 211-5 et suivants et R. 211-2 et suivants du Code de la sécurité intérieure par l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012. 4. 58 « Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que (…) les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels (…) (et) de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure »59 . Cet alinéa peut concerner la voie publique, de même que l'article L. 2212-4 du CGCT précisant que : « En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » et en informe d'urgence le préfet60 . Comme en toute autre matière de police, le maire est seul compétent61 mais partage ses prérogatives avec le représentant de l'État dans les zones visées par un plan de prévention des risques naturels prévisibles. Il doit édicter une réglementation adéquate, notamment en cas de risques d'éboulements sur la voie publique ou de glissement de terrain, interprété plutôt largement par le juge administratif62 . Le maire doit prescrire aux propriétaires concernés des travaux à réaliser, à leurs frais63 ou à ceux de la commune si l'imminence du danger le justifie64 , quitte à engager ensuite contre ces derniers une action récursoire en responsabilité civile65 . Lorsque le danger est circonscrit, il doit abroger ou alléger ses mesures de police, telles qu'une interdiction de circuler66 . Enfin, pour ce qui concerne la responsabilité en cas de dommages subis à ce titre par les usagers, la condition relative à un vice de conception ou à un défaut d'entretien normal n'est pas exigée si l'ouvrage est considéré comme « exceptionnellement dangereux »67 . 5. « Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces »68 . S'il est interdit de jeter des cadavres d'animaux sur la voie publique, le maire pouvant alors réquisitionner l'équarrisseur si le propriétaire reste inconnu69 , ce sont surtout certains animaux vivants qui posent problème. Outre les dispositions du CGCT relatives à la police rurale70 , d'autres, tirées du Code rural et de la pêche interdisent le pacage au bord des routes et surtout la divagation des animaux, prescrivant même leur abattage en cas de péril grave et imminent71 . En plus du propriétaire72 , la commune peut être tenue pour responsable des dommages causés par la carence de l'autorité de police73 . Les animaux errants, y compris les chiens non muselés et « hors de portée de voix ou de tout instrument sonore permettant leur rappel », et les chats non identifiés trouvés à plus de 200 mètres des habitations ou à plus de 1 000 mètres du domicile de leur maître, doivent en effet être capturés et mis en fourrière pour y être éventuellement euthanasiés74 . Mais ce sont surtout certains chiens « dangereux » (de par leur race ou du fait de leur dressage) qui ne doivent pas circuler sans précaution sur la voie publique, une loi du 22 juillet 1996 ayant d'abord complété le Code pénal pour spécifier que « l'utilisation d'un animal pour tuer, blesser ou menacer est assimilable à l'usage d'une arme », avec sanc-tions pénales aggravées75 . La loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 a ensuite classé ces animaux en « chiens d'attaque » (catégorie I) et « chiens de garde et de défense » (catégorie II), ne pouvant être détenus par certaines personnes (mineurs, majeurs sous tutelle, délinquants), les premiers devant être stérilisés et interdits de tout commerce, les seconds, déclarés en mairie, ne pouvant circuler qu'en laisse et muselés, hors des transports en commun et de certains lieux publics76 , le maire étant de surcroît autorisé à prescrire dans certains cas le placement voire l'euthanasie des plus dangereux77 . Ce dispositif a ensuite été renforcé par la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 « relative à la sécurité quotidienne », articles 45 et 4778 , la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, article 2579 et enfin par la loi n° 2008-582 du 20 juin 200880 . B. Les restrictions fondées sur la police de la circulation et du stationnement81 Cette compétence est traitée dans le chapitre du CGCT consacré aux « pouvoirs de police » portant sur des objets particuliers (section I : Art. L. 2213-1 à L. 2213-6-1). Elle appartient aux maires, sous réserve des prérogatives du préfet (voir supra), dans le respect des lois, au titre des « garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » (art. 34 de la Constitution), dont celle d'aller et de venir, mais aussi, en ce domaine qui touche à l'ordre public, de l'intervention du titulaire du pouvoir réglementaire national agissant « en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres » car, si « les autorités départementales et municipales sont chargées (…) de veiller à la conservation de la voie publique et à la sécurité de la circulation », il appartient à ce titulaire « de déterminer celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées sur l'ensemble du territoire »82 . Les autorités locales doivent respecter ces mesures, en particulier le Code de la route (un maire ne peut imposer la priorité à gauche pour des raisons politiques !) quitte à les particulariser en fonction des circonstances locales, mais toujours dans le sens de l'aggravation83 et en respectant le principe de proportionnalité (pas de vitesse des voitures limitée à cinq kilomètres/heure, pas d'interdiction générale et absolue). Sous la Ve République, le pouvoir réglementaire national appartient au président de la République et, surtout, au Premier ministre. Le Conseil constitutionnel a précisé que « l'article 34 de la Constitution n'a pas retiré au chef du gouvernement les attributions de police générale qu'il exerce (ou exerçait antérieurement) en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation législative »84 . Relèvent, par exemple, de ce pouvoir réglementaire autonome susceptible de s'exercer dans les matières normalement réservées à la loi mais non traitées par elle, l'institution d'une limitation de vitesse sur les autoroutes85 , l'obligation d'utiliser des ceintures de sécurité en voiture86 ou un casque87 ainsi que des feux de croisement en ville pour les motards88 . Sous cette réserve, l'article L. 2213-2 du CGCT dispose que « le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement : 1. Interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ». De même, selon l'article L. 2213-4, il peut, dans les mêmes conditions, interdire l'accès de certaines voies ou secteurs de la commune aux véhicules « dont la circulation (…) est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages et des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques » et peut, « en outre, soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités qui relèvent d'une mission de service public »89 . Diverses restrictions à la circulation peuvent ainsi intervenir, telles que la création de zones piétonnes90 , de sens uniques91 , de zones interdites à tout véhicule92 ou restreintes dans les « zones d'actions prioritaires pour l'air »93 et, en cas de pollution pendant sept jours consécutifs, une diminution de la vitesse autorisée sur les grands axes, des itinéraires de contournement pour les poids lourds94 , la gratuité des « vélib » ou « autolib » et, surtout, la circulation alternée des véhicules en fonction de leur imma-triculation95 . 2. « Réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux, ainsi que la desserte des immeubles riverains ». À ce titre, le maire peut limiter le sta-tionnement sur une partie de la commune96 , en particulier en centre-ville, y instituer une zone bleue pour en réduire la durée97 , ou un stationnement unilatéral alterné sur certaines voies98 . Il engage la responsabilité de la commune s'il ne fait pas cesser le stationnement illicite99 , normalement constaté par les agents municipaux assermentés de surveillance de la voie publique100 et sanctionné de l'amende prévue pour les contraventions de 1re classe (art. R. 417-6 C. route), sauf s'il est « abusif », c'est-à-dire dépassant sept jours ou la durée inférieure fixée par lui pour faciliter la rotation dans les zones de commerce de proximité (art. R. 417-12 : contravention de 2e classe plus, éventuellement, immobilisation ou mise en fourrière du véhicule) ou, a fortiori, « gênant » (art. R. 417-10 : contravention de 4e classe), qui ne cesse qu'avec l'enlèvement, volontaire ou forcé, du véhicule101 . Le juge pénal n'est pas lié par le rejet d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté de police relatif au stationnement, demeurant libre de sanctionner ou non les contrevenants, sauf si le juge administratif a annulé cette mesure, les poursuites pénales perdant alors leur fondement102 . Le stationnement normalement interdit est toléré pour les professionnels de santé103 et l'article L. 2213-3 du CGCT permet au maire d'instituer, par arrêté motivé – en les soumettant éventuellement à la redevance mentionnée à l'article L. 2333-87 du même code104  –, « à titre permanent ou provisoire, pour les véhicules affectés à un service public et pour les besoins exclusifs de ce service105 et, dans le cadre de leurs missions, pour des véhicules de transport de fonds, de bijoux et de métaux précieux, des stationnements réservés sur les voies publiques de l'agglomération » ainsi que pour les transports publics de voyageurs106 et les taxis (voir infra) ou les « véhicules effectuant un chargement ou un déchargement de marchandises ». L'article R. 417-10 lui permet toutefois d'autoriser, à certaines heures, l'arrêt ou le stationnement sur ces emplacements ou d'en créer dans des passages souterrains « quand le contexte local et les conditions de sécurité le rendent possible ». Par ailleurs, les autoécoles ne doivent pas laisser en permanence leurs véhicules sur des emplacements réservés sur la 107 voie publique et les camping-cars ne peuvent être privés de stationner sur le domaine public dès lors que cela n'est pas dangereux, gênant ou abusif108 . S'agissant des riverains des voies publiques (propriétaires, locataires, visiteurs), ils bénéficient d'un droit d'accès et de desserte ainsi que de stationnement et d'arrêt, « aisances de voirie »109 devant être demandées lors de la construction du bâtiment en cas d'atteinte à la voie publique auprès de l'autorité propriétaire ou gestionnaire de cette dernière110 , qui peut refuser seulement pour des motifs d'intérêt général111 encore que le juge lui laisse une marge de manœuvre assez importante112 . 3. « Réserver sur la voie publique ou dans tout autre lieu de stationnement ouvert au public des emplacements de stationnement aménagés aux véhicules utilisés par les personnes titulaires de la carte de stationnement prévue à l'article L. 241-3-2 du Code de l'action sociale et des familles et aux véhicules bénéficiant du label “autopartage”, tel que défini par décret ». Ce texte, issu de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 modifiée par celle n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, articles 86 et 87, reproduit l'article L. 411-1 C. route. Accordée par le préfet après avis médical conforme aux titulaires de la carte d'invalidité évoquée à l'article L. 241-3-2 du Code de l'action sociale et des familles, la carte européenne de stationnement a progressivement remplacé les macarons CIG et GIC113 . Le stationnement non justifié par cette carte entraîne une contravention de 2e classe114 , mais le contentieux relatif à son refus d'octroi relève des juridictions administratives et non du contentieux technique de la Sécurité sociale115 . La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des handicapés a, par son article 65, simplifié les règles d'attribution de cette carte, dans des conditions précisées par le décret n° 2005-1766 du 30 décembre 2005116 . En fin de compte, la loi n° 2015-300 du 18 mars 2015 visant à faciliter le stationnement des personnes en situation de handicap titulaires de la carte de stationnement a établi la gratuité de toutes les places qui leur sont réservées (pour une durée maximale d'au moins 12 heures de stationnement fixée par l'autorité de police compétente), sauf dans les parcs de stationnement disposant de bornes d'entrée et de sortie accessibles par les handicapés depuis leur véhicule, susceptibles de donner lieu au paiement de la redevance. C. Les restrictions fondées sur la police du domaine public La police du domaine public vise à y assurer l'ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité. Cf. supra) mais aussi à préserver son intégrité matérielle ou sa destination à l'usage du public ou d'un service public, par exemple dans le cas d'installations foraines117 . L'utilisation d'une prérogative de police administrative générale ou de police de la circulation dans le but de préserver ces objectifs, telle l'interdiction du transit des poids lourds dans le seul intérêt financier de la commune ou du département (usure des voies) constitue un détournement de pouvoir118 , encore que les imbrications entre les trois soient fréquentes119 , notamment lorsque les pouvoirs de police des maires leur permettent de prendre des mesures ayant pour effet, sinon pour objectif direct, de protéger l'intégrité matérielle ou la destination du domaine public, en particulier lorsqu'ils attribuent des places de marché en se fondant sur des critères destinés à assurer la « meilleure utilisation possible du domaine »120 . Enfin, de nombreuses mesures de police se justifient à la fois par un objectif de sécurité et par celui de conserver l'intégrité ou la destination du domaine public121 . Si les pouvoirs de police administrative générale s'étendent au domaine privé des collectivités – et même aux propriétés privées ouvertes à la circulation (voir supra), la police du domaine public est limitée à ce dernier et à ses accessoires, ses titulaires étant moins leur propriétaire que ceux au profit desquels ce domaine est affecté122 . Ainsi, la loi de décentralisation du 2 mars 1982 ayant transféré au président du conseil général la gestion du domaine du département l'article L. 3221-4 du CGCT a précisé qu'« à ce titre, il exerce les pouvoirs de police inhérents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine », sous réserve des attributions dévolues aux maires et au préfet (voir supra). Les autorités chargées de la police du domaine public sont compétentes pour délivrer, au titre de l'occupation privative de celui-ci, permissions de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique (occupation superficielle, relevant de leurs pouvoirs de police) et permissions de voirie, donnant lieu à emprise123 , toujours précaires et révocables, par exemple pour des terrasses commerciales sur les trottoirs124 , à condition de ne gêner ni la circulation ni la liberté du commerce125 . Le conseil municipal n'est pas habilité à arrêter un règlement d'occupation du domaine public, lequel relève de l'autorité chargée de la gestion de ce dernier, afin de « fixer, tant dans l'intérêt dudit domaine et de son affectation que dans l'intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner les permissions d'occupation », y compris des considérations d'ordre esthétique126 . « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public (…) ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous » (art. L. 2122-1 CGPPP) et moyennant le paiement d'une redevance qui « tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation » (art. L. 2125-3) sauf lorsque, par dérogation, elle peut être délivrée gratuitement. Ainsi, la personne publique gestionnaire du domaine public concerné est fondée à réclamer à ceux qui occupent ou utilisent irrégulièrement ce dernier une indemnité d'un montant égal à la redevance qu'ils auraient dû verser127 , que cela soit spontané (terrasse installée sans autorisation) ou résulte d'un titre périmé, retiré128 , délivré par une autorité incompétente ou entaché d'un vice de forme, voire à les faire expulser129 , afin de retrouver une utilisation normale du domaine public130 , avec obligation de remettre les lieux en état131 . Si les trottoirs doivent être affectés aux besoins de la circulation et non à l'exercice des industries étrangères à cette affectation132 , il a été jugé que « le versement d'un droit de stationnement ne peut être exigé des professionnels ambulants circulant sur les voies publiques en quête d'acheteurs lorsqu'ils se bornent à s'arrêter momentanément pour conclure une vente »133 . Cependant, le maire peut, pour des motifs d'ordre public, imposer à ces marchands un lieu déterminé et limiter le nombre de ces emplacements134 . Est-ce le cas des banques ayant installé en façade des bâtiments qu'elles occupent des distributeurs de billets accessibles directement depuis le domaine public ainsi que des commerces et activités diverses utilisant des vitrines ou des comptoirs ouvrant sur le domaine public ? Après quelques hésitations du juge de fond135 , le Conseil d'État136 a invalidé ces “taxes trottoirs” au motif que « ces seuls et brefs stationnements des usagers (…) ne peuvent fonder l'institution d'un droit de voirie à raison de chacun de ces distributeurs ». En revanche, une autorisation préalable est requise et une redevance pour occupation privative du domaine public est due pour toute plaque professionnelle ou enseigne en saillie de même que pour tout escalier ou balcon surplombant la voie publique137 . Par ailleurs, l'élargissement ou la création de voies peuvent entraîner, au bénéfice des riverains, une responsabilité sans faute de la collectivité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques, notamment en cas de préjudice commercial, à condition qu'il soit « anormal et spécial »138 . Toutefois, cela ne vaut pas en cas de simple diminution temporaire de la fréquentation d'un magasin139 ou d'alignement se bornant à constater les limites d'une voie publique en bordure de propriétés140 , sauf s'il y a privation du droit d'accès141 , ou en cas de simples modifications de la circulation142 . D'autre part, la collectivité chargée de la gestion d'une voie publique peut voir sa responsabilité engagée, en cas d'accident ayant entraîné un dommage, pour « défaut d'entretien normal », sauf faute de la victime – sur laquelle pèse une obligation de prudence143 – force majeure144 ou défaut mineur145 . Hors de ces exceptions, c'est à la collectivité maître d'ouvrage d'établir que la voie publique était normalement entretenue et à l'usager de prouver le lien de causalité entre le dommage et le mauvais entretien de l'ouvrage. Ce dernier peut être constitué par l'existence d'une plaque de verglas ou d'une couche de neige sur la voie publique (selon l'heure ou le lieu), sauf si le gestionnaire du domaine a fait le nécessaire146 , d'un nuage de poussière provoqué par des travaux de voirie147 ou d'arbres non élagués débordant sur la chaussée148 . Enfin, les infractions à la police du domaine public routier, c'est-à-dire tout fait portant atteinte ou susceptible de porter atteinte à son intégrité ou de compromettre son utilisation normale ou sa conservation, constituent des contraventions de voirie, à savoir, selon l'article R. 116-2 du Code de la voirie routière, les agissements de « ceux qui, sans autorisation, auront empiété sur le domaine public routier ou auront accompli un acte portant ou de nature à porter atteinte à l'intégrité de ce domaine ou de ses dépendances ainsi qu'à celle de ses ouvrages, installations, plantations établis sur ledit domaine public routier et ses dépendances pour les besoins de la voirie ; ceux qui, sans autorisation préalable et de façon non conforme à la destination du domaine public routier, auront occupé tout ou partie de ce domaine ou de ses dépendances ou y auront effectué des dépôts149 , ceux qui auront laissé écouler, répandu ou jeté sur les voies publiques des substances susceptibles de nuire à la salubrité et à la sécurité publiques ou d'incommoder le public ; ceux qui, en l'absence d'autorisation, auront établi ou laissé croître des arbres, des haies à moins de deux mètres de la limite du domaine public routier national, ceux qui, sans autorisation préalable, auront exécuté un travail sur le domaine public routier ; ceux qui, sans autorisation, auront creusé un sou-terrain sur le domaine public routier ». La répression des infractions à la police du domaine public routier relève des juridictions de l'ordre judiciaire150 et donne lieu à l'amende prévue pour les contraventions de 5e classe, plus une peine d'emprisonnement éventuelle en cas de récidive, la réparation du dommage et/ou l'enlèvement des ouvrages réalisés. Le juge administratif connaît pour sa part des « atteintes aux dépendances » du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière » (art. L. 2132-2 CGPPP), qu'il soit maritime, fluvial, aéronautique ou ferroviaire, et qui constituent des contraventions de grande voirie151 . Toutefois, si ce juge rejette une action en la matière pour procédure irrégulière, la personne publique peut porter devant le judiciaire son action en responsabilité contre la personne privée à l'origine du dommage152 . De plus, en vertu du principe selon lequel les casseurs doivent être les payeurs, ceux qui dégradent la voirie de façon exceptionnelle (camions, engins) peuvent, depuis les lois des 28 juillet 1824 et 21 mai 1836, modifiées par l'ordonnance du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales (art. 5 et 22, devenus L. 131-8 et L. 141-9 Code de la voirie routière) avoir à payer des contributions spéciales (parfois appelées « subventions industrielles »), en argent ou en nature, voire par abonnement, recouvrées comme en matière d'impôts directs, à la collectivité propriétaire153 .