I. Les dispositions réglementaires à noter Le numérotage des habitations constitue une mesure de police générale que seul le maire de la commune peut prescrire (A). S'il est une compétence facultative (B), des raisons pratiques en font quasiment une nécessité (C). A. Une compétence de police du maire La réglementation de la numérotation des immeubles dans les rues est si peu développée qu'elle peut sembler incertaine. En effet, cette réglementation fait l'objet d'un unique article au sein du Code général des collectivités territoriales (Cgct) – l'article L. 2213-28 – dans un titre consacré à « La police ». Cette disposition confère au maire une compétence de police en la matière. C'est pourquoi le conseil municipal ne saurait délibérer dans ce domaine sans encourir l'annulation de la délibération prononcée par le juge administratif (2). En revanche, l'organe délibérant de la commune doit, le cas échéant, approuver par délibération le devis pour l'achat et la pose des plaques des rues et des numéros d'habitation du village, tout en respectant les conditions de quorum (3). B. Une compétence facultative L'article L. 2213-28 du Cgct dispose que « dans toutes les communes où l'opération est nécessaire, le numérotage des maisons est exécuté pour la première fois à la charge de la commune ». Ces dispositions appellent plusieurs remarques. 1. En cas de nécessité… En matière de numérotage, l'article L. 2213-28 du Cgct ne fait peser aucune obligation précise sur les autorités locales, puisqu'il ne prévoit la réalisation d'un numérotage que « dans toutes les communes où l'opération est nécessaire », comme l'a rappelé le ministre de l'Intérieur (4). à la lecture de cette disposition, il ressort que le numérotage des immeubles constitue un moyen d'ordre et de police générale que le maire peut prescrire en considération du caractère de « nécessité » que peut présenter une telle opération. Les textes n'apportent aucune précision sur la nature de la nécessité permettant au maire de décider du numérotage systématique des habitations. Quoi qu'il en soit, lorsque le maire décide de réglementer le numérotage des immeubles, il lui incombe de prendre les dispositions qu'il entend imposer, par un arrêté portant réglementation. À ce titre, et après avoir visé a minima l'article précité du Cgct, l'arrêté rappellera d'abord que le numérotage des maisons s'effectue par les soins de l'administration, et que les particuliers ne peuvent pas y apporter de changement. Ensuite, il précisera que la pose des numéros est exécutée, pour la première fois, par et à la charge de la commune. Enfin, l'arrêté du maire pourra interdire aux administrés de porter ou de modifier sans autorisation municipale, sur un immeuble d'une voie quelconque de la commune, le numéro de l'immeuble. En cas de changement de numérotation résultant par exemple d'une division de parcelle ou de l'octroi d'un permis de construire, le maire prendra ponctuellement un arrêté permanent portant nouvelle numérotation. Certaines municipalités transmettent à cet effet des formulaires de demandes de numérotation à leurs administrés. L'arrêté devra alors viser les parcelles concernées, et ampliation de l'arrêté sera adressé aux agents et services de la ville, en particulier les directeurs des services concernés tels le service technique et le service du développement économique. L'arrêté sera aussi transmis à tous les acteurs chargés de son exécution, en premier lieu dans le domaine des soins et des secours (médecins, secours d'urgence, centre des impôts, commandant des sapeurs pompiers, commandant de la brigade de gendarmerie…) ou tout autre service à domicile (service des eaux, La Poste, France-Télécom, Edf-Gdf…). 2. L'entretien L'article L. 2213-28 du Cgct poursuit en précisant que « l'entretien du numérotage est à la charge du propriétaire qui doit se conformer aux instructions ministérielles ». L'entretien des numéros repose sur les propriétaires de longue date. Une ordonnance royale du 23 avril 1823 évoque des raisons de convenance fondées sur « l'avantage qu'ils en tirent par la facilité des relations ou parce que la dégradation des numéros n'est qu'une suite de la dégradation de la propriété ou des changements qu'elle subit par le fait du propriétaire » (5). Il est d'ailleurs fort utile que l'arrêté portant numérotage des voies édicte des articles spécifiques relatifs à l'entretien des plaques. En l'absence d'instructions précises sur ce point, tout est à la libre appréciation du maire dans les limites de l'intérêt général. Certaines municipalités prévoient par exemple, pour des raisons d'esthétique, que les plaques pour numéro de maisons soient d'un type agréé par l'administration, et dans ce cas, sur demande du propriétaire, les numéros de rues seront remplacés par un modèle agréé par l'administration. Des communes imposent alors les frais de dépose de l'ancienne plaque ou du numéro, la fourniture, la pose du modèle agréé, ainsi que son entretien, à la charge exclusive du propriétaire. II. Une nécessité quasi obligatoire Ni le code de la voirie, ni le Cgct n'impose aux communes l'obligation de procéder au numérotage des rues et des chemins. Un principe à nuancer toutefois, d'une part pour les communes de plus de 2 000 habitants (A), et d'autre part au vu de la réglementation locale du stationnement (B). A. Une formalité foncière Le décret n° 94-1112 du 19 décembre 1994 impose aux communes de plus de 2 000 habitants la communication au centre des impôts fonciers ou au bureau du cadastre de la liste alphabétique des voies publiques et privées de la commune et du numérotage des immeubles (6). La notification du numérotage étant devenue une formalité foncière, ces communes sont donc dans l'obligation, indirectement, de numéroter les immeubles et d'adopter un plan de numérotation de leurs rues (7). Qu'en est-il des autres communes ? Chacun se fera juge de l'impact de la réglementation applicable depuis 1994 au regard des données chiffrées relatives à la répartition des communes sur le territoire national. Au 1er janvier 2013, les communes de moins de 2 000 habitants représentent 24,5 % de la population pour un total de 31 566 communes sur 36 681 toutes tailles confondues (8). Donc une très grande majorité de communes n'a pas l'obligation – de fait – de numéroter ses immeubles. B. Aucun système de numérotation imposé L'intérêt du numérotage se pose en matière d'infraction routière. En cas de non-respect d'un arrêté municipal édictant une interdiction ou une réglementation en matière de stationnement, le numérotage de la rue doit-il être indiqué dans le procès-verbal établi ? La question devient pertinente une fois précisé qu'un procès-verbal (ou rapport de police) n'a de valeur probante que s'il est régulier en la forme. C'est pourquoi de nombreux contrevenants tentent de contester la régularité du procès-verbal établi en invoquant une erreur ou l'absence du numérotage de la rue. Toutefois, la position de la Cour de cassation est sans ambiguïté en la matière : l'absence d'indication précise du lieu d'une infraction routière – notamment l'indication du numéro de la rue – n'est qu'une erreur matérielle qui n'entache pas la force probante du procès-verbal édictée à l'article 537 du Code de procédure pénale. En d'autres termes, l'erreur de localisation commise initialement par l'agent verbalisateur constitue une erreur matérielle susceptible de rectification (9). Le numérotage des rues prend néanmoins un sens dans le domaine du stationnement lorsqu'il repose sur un motif d'intérêt général. Pour procéder à la numérotation des habitations riveraines des voies et chemins communaux, le système le plus couramment employé par les maires consiste à numéroter chaque côté d'une voie avec des nombres croissants, impairs d'un côté, pairs de l'autre. Dans les zones extra-urbaines, une numérotation métrique est le plus souvent utilisée. Pourtant, contrairement à une idée bien répandue, le maire n'est pas tenu de mettre les numéros pairs d'un côté et les numéros impairs de l'autre côté. Telle est la réponse du ministre de l'Intérieur fondée sur la lecture littérale de l'article L. 2213-8 précité du Cgct qui ne prévoit rien en la matière (10). Sans équivoque, le ministre précise : « ce numérotage, qui permet de définir sans équivoque l'identification des immeubles, ne revêt aucun caractère obligatoire, cette compétence relevant exclusivement des pouvoirs de police générale du maire ». Pourtant, des considérations locales peuvent amener à privilégier l'affectation des numéros pairs et impairs selon les côtés des voies pour un intérêt lié à une meilleure circulation sur le territoire de la commune et sur certaines voies plus étroites. Le Code de la route comporte des dispositions relatives à l'arrêt et au stationnement et confère au maire des pouvoirs de police de circulation et de stationnement. Certes, ces dispositions sont peu nombreuses, le maire tirant ses principaux pouvoirs dans ce domaine du Cgct (11). Aussi convient-il de rappeler ces pouvoirs. L'article R. 417-2 du Code de la route attribue au maire, autorité de police, la possibilité d'instituer à titre permanent, pour tout ou partie de l'année, sur une ou plusieurs voies de circulation de l'agglomération, le stationnement unilatéral alterné des véhicules. Des conditions sont posées. D'abord, la périodicité de celui-ci doit être semi-mensuelle. Ensuite, ce stationnement s'effectue du 1er au 15 de chaque mois, du côté des numéros impairs des immeubles bordant la rue, et du 16 au dernier jour du mois, le stationnement est autorisé du côté des numéros pairs. Enfin, le changement de côté s'opère le dernier jour de chacune de ces deux périodes entre 20 heures 30 et 21 heures sauf dispositions différentes prises par le maire agissant en tant qu'autorité de police. Par conséquent, le numérotage des habitations prend ici tout son sens, d'autant que le stationnement contraire à ces dispositions constitue une contravention routière. Dès lors, si le maire prend un arrêté pour réglementer le numérotage des immeubles de sa commune, est-il tenu par des règles précises ? III. Les instructions en matière de numérotage La circulaire n° 58-121 du 21 mars 1958 définit les règles à observer en matière de numérotation des immeubles (A), tandis que des techniques de numérotation sont édictées pour la ville de Paris (B). Le service postal, à qui est notifié l'arrêté municipal de réglementation de numérotation des immeubles, émet également des recommandations en la matière (C). A. Les modalités de la numérotation Selon la circulaire précitée, le numérotage doit être régulier ce qui impose une numérotation dans l'ordre croissant, les pairs d'un côté de la voie, les impairs de l'autre. Elle ne peut être régulière si plusieurs immeubles comportent un numéro identique. De même, la circulaire préconise d'unir par un trait les numéros identifiant un immeuble unique comportant plusieurs entrées sur la même rue. Dans le cas, en revanche, où la même entrée dessert plusieurs immeubles, un seul numéro doit de préférence identifier l'immeuble situé sur la voie, les autres immeubles desservis par la même entrée étant désignés par le même numéro affecté d'une lettre. En principe, les numéros bis, ter, etc. devraient être réservés aux immeubles situés en façade sur la rue et bâtis (ou créés par suite de division) entre deux immeubles préexistants affectés de numéros ordinaires. De plus, lorsqu'il est situé au carrefour de deux ou plusieurs voies, l'immeuble reçoit autant de numéros qu'il a de sorties sur chacune de ces voies régulièrement numérotées. En dehors de ces dispositions, le maire est libre d'apporter dans son arrêté toute prescription qui lui semblerait utile et conforme à l'intérêt général. Par exemple, l'interdiction d'apporter un quelconque changement au numérotage, aux plaques, ou encore la nécessité de ne pas placer les numéros à plus de deux mètres au-dessus du sol. B. Le cas précis de la ville de Paris L'article 1er de l'ordonnance royale du 23 avril 1823 – toujours en vigueur (12) – a rendu applicable à toutes les communes de France les seules dispositions des articles 9 et 11 du décret du 4 février 1805 relatif au numérotage de la ville de Paris. Ces deux articles sont repris aujourd'hui au sein de l'article L. 2213 28 du Cgct concernant la prise en charge de la première pose par la commune, et l'entretien à la charge des propriétaires (13). Parallèlement, les articles R. 2512-8 et suivants du Cgct prévoient des modalités précises en matière de numérotages des voies pour la ville de Paris. Le maire doit-il s'y référer pour réglementer le numérotage dans sa commune ? A ce jour, si les réponses ministérielles renvoient à ces dispositions pour la dénomination des rues, elles ne le font pas expressément pour leur numérotage (14). Rien n'oblige ni n'empêche le maire de s'y référer. Qu'en est-il ? Le Cgct précise, pour la ville de Paris, que le maire doit fixer par arrêté les dimensions et le modèle des plaques indicatrices des numéros d'immeubles, le numéro à affecter à chaque immeuble ainsi que les dimensions et la situation des emplacements que les propriétaires réservent sur leurs immeubles pour recevoir ces plaques. En outre, les principes posés à l'article L. 2213-28 sur la prise en charge de la pose des plaques indicatrices des numéros et l'entretien des plaques sont repris, étant signalé qu'en l'absence d'entretien par les propriétaires, et à défaut, après mise en demeure de ceux-ci par le maire, la commune y pourvoit, mais aux frais et aux risques des propriétaires défaillants. Des prescriptions techniques sont également définies : le numérotage des maisons est établi par une même suite de numéros pour la même rue, et par un seul numéro placé sur la porte principale de la maison. Ce numéro peut être répété sur les autres portes de la même maison, lorsqu'elles s'ouvrent sur la même rue que la porte principale ; si elles s'ouvrent sur une rue différente, elles prennent le numéro de la série appartenant à cette rue. Reprenant un usage bien établi, l'article R. 2512-13 précise que la série des numéros est formée des nombres pairs pour le côté droit de la rue, et des nombres impairs pour le côté gauche, tandis que le côté droit d'une rue est précisément défini (15). Tout comme la détermination du premier numéro de la série, soit paire, soit impaire (16). C. Les recommandations de La Poste Nul ne peut contester l'importance du numérotage dans la distribution des courriers. Néanmoins, le service postal n'est pas consulté sur le sujet. Ce qui n'empêche pas La Poste de formuler des recommandations aux conseils municipaux en la matière (17). La première consiste à préconiser le numérotage de tous les accès donnant sur la voie (portes cochères ou de jardin, portails desser- vant une cour d'immeuble, entrées d'immeubles, de magasins, d'usines, de propriétés…) à l'exception des portes de garages, et des accès secondaires de cage d'escalier. La seconde préconisation porte sur le système de numérotation : établir le sens des numéros croissants en allant du centre vers la périphérie et, en cas d'ambiguïté, vers le sens est-ouest ou en dernier ressort nord-sud, ainsi que la numérotation paire à droite de la voie, et impaire à gauche. La troisième recommandation vise les futures constructions pour lesquelles il faut prévoir des numéros. Enfin, La poste préconise d'exclure toute numérotation qui ne serait pas croissante, les imbrications de nombres pairs et impairs sur un même côté de la voie, et d'éviter les bis, ter, quater… ainsi que les lettres A, B, C, D… IV. Le recours des administrés La marge de manœuvre des habitants de la commune est donc limitée puisque l'apposition d'une numérotation sur les immeubles est obligatoire dès lors qu'elle est décidée par le maire, et le propriétaire ne peut s'y opposer (A). Mais celui-ci conserve la possibilité de contester la décision prise par le maire si sa décision n'est pas régulière (B). A. Le respect des prescriptions municipales Le numérotage des immeubles étant une mesure de police générale relevant du maire, les administrés n'ont pas de pouvoir décisionnaire en la matière. Chaque propriétaire concerné est informé de sa nouvelle adresse postale attribuée par arrêté et se doit de l'utiliser. Cette obligation repose sur les facilités engendrées notamment par l'accès aux soins et aux services à domicile, mais aussi la gestion du ramassage des déchets ménagers, la gestion des listes électorales ou la distribution du courrier. Parallèlement, les administrés sont tenus de respecter les dispositions édictées dans l'arrêté municipal réglementant le numérotage. Selon les cas, il peut s'agir de respecter les prescriptions techniques des plaques ou l'emplacement sur la façade ou le mur de clôture, d'assurer la lisibilité du numéro, ainsi que l'interdiction de les dégrader, les recouvrir ou de les dissimuler. Parallèlement, le maire ayant décidé le numérotage des maisons de sa commune met en œuvre ses pouvoirs de police. Tout propriétaire sera obligé d'accepter l'apposition de son numéro sur sa propriété et, en cas de refus, il s'expose à des sanctions pénales. Le refus du propriétaire l'exposerait à un procès-verbal dressé par un agent de police municipale ou tout autre agent compétent pour inobservation d'un acte réglementaire conformément aux dispositions de l'article R. 610-5 du Code pénal. Ce texte prévoit que la violation des interdictions aux obligations édictées par les arrêtés de police est punie de l'amende prévue pour les contraventions de la première classe. B. Le recours au juge administratif Comme pour tout arrêté municipal, les administrés ont la possibilité d'intenter un recours devant le juge administratif dans un délai de deux mois à compter de sa publication. Concernant plus précisément le numérotage des habitations, ils disposent de la possibilité de contester une décision rendue à leur encontre. En effet, pour attribuer ou refuser d'attribuer un numéro de voirie, le maire doit se fonder sur des motifs d'intérêt général correspondant aux objectifs en vue desquels un tel pouvoir de police lui a été conféré par la loi, « notamment pour des considérations tirées de l'intérêt de la voirie, du bon ordre ou de la sécurité publique » (18). Au nombre de ces motifs d'intérêt général figure celui d'assurer une numérotation cohérente et une identification claire des accès donnant sur la voie (19). Toute décision de refus doit donc reposer sur un motif légal. En cas de refus d'attribuer un numéro à une maison, le propriétaire peut saisir le juge administratif qui va contrôler les motifs avancés par le maire pour justifier sa décision et constater, le cas échéant, une erreur de droit. Ainsi, si une propriété, située à l'angle de deux chemins se croisant, dispose d'un accès sur ce dernier, les propriétaires ont droit à un numéro emprunté à la série des numéros impairs du premier chemin, alors même qu'ils disposent déjà d'un numéro sur l'autre chemin, sans qu'y fasse obstacle aucune considération tirée de l'intérêt de la voirie, du bon ordre ou de la sécurité publique (20). De même, le maire peut modifier le numérotage d'une habitation en adressant à des habitants d'une rue un certificat de numérotage modifiant le précédent numéro de leur maison et leur attribuant un nouveau numéro, le numéro un bis, et en attribuant le numéro un, qui leur était précédemment affecté, à l'un des accès à la propriété d'autres habitants située à l'une des extrémités de ce chemin (21). En revanche, commet une erreur de droit le maire qui, pour refuser un numéro au propriétaire d'une maison possédant déjà un accès piétonnier et d'un numéro sur une voie publique dont elle est riveraine, se fonde uniquement sur le fait que cette propriété ne dispose pas sur la voie en cause, d'un accès pour les véhicules automobiles (22). Dans le même esprit, l'attribution du numérotage dans le but de mettre fin à un trouble de voisinage et qui établit une rupture dans l'attribution cohérente et continue des numéros de maisons ne constitue également pas un motif d'intérêt général (23). Enfin, le numérotage constituant une mesure de police, le maire est en droit d'adresser un courrier invitant une administrée à cesser d'utiliser le numéro 6 qu'elle avait volontairement maintenu par la transformation du n° 4, et à rétablir la numérotation cadastrale réglementaire prévue, courrier motivé, en fait, par l'affirmation selon laquelle le n° 6 était attribué à une autre propriété et, en droit, par la mention de l'article L. 131-12 du Code des communes alors applicable (24).